Главная страница
Поиск по модели:
  
Как красиво завязывать легкие шарфы
Расписание 23 примостовая
Основные социологические методы
Honda cr v большой тест драйв
История повседневности в литературе
Диспорт фото до и после
Стрептосан vivo инструкция
Татові слова текст пісні
 

Проблемы принятия законов - Тема: Анализ проблем в современном законодательном процессе РФ

С момента принятия в году Конституции Российской Федерации "общепризнанные нормы и принципы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы" статья Утверждение приоритета норм международного права перед национальным законодательством потребовало серьезного изменения в подходах к разработке и оценке внутреннего законодательства.

Взаимодействие национальной правовой системы и международного права, ставшее универсальной тенденцией в развитии современного права, приводит к необходимости учета новых для России критериев при разработке законодательства, учета норм и стандартов Совета Европы.

Вступление России в Совет Европы ознаменовало новый этап в развитии и совершенствовании и российской, и международной правовых систем. Новый этап, порождающий и новые перспективы, и новые проблемы как для России, так и для Совета Европы. Перспектива расширения территории, на которой применяются стандарты Совета Европы, до масштабов целого континента - Европы, а также на значительную долю Азии, выводит право Совета Европы на качественно иной уровень.

Как отметила при вступлении Российской Федерации в Совет Европы 28 февраля года Председатель Парламентской ассамблеи Совета Европы Лени Фишер, вступление Российской Федерации в Совет Европы "придает совершенно беспрецедентный размах нашим программам и нашей деятельности".

Масштабная задача приведения в соответствие с конвенциями Совета Европы национального законодательства, решаемая Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации, в значительной степени легла на ее Аппарат, в особенности на Правовое управление, функцией которого является юридическая экспертиза проектов федеральных конституционных законов, федеральных законов перед их рассмотрением и принятием депутатским корпусом.

Имплементация норм Совета Европы в национальное законодательство - важный этап в процессе присоединения к праву Совета Европы. Однако необходим тщательный анализ возможности и последствий реализации норм "европейского права" в российской правовой среде. Форсировать процесс трансформации в национальное законодательство России международно-правовых норм Совета Европы представляется необоснованным. Вспомним, что Великобритания - общепризнанный авторитет и "пионер" в области прав человека - почти 30 лет шла от вступления в Совет Европы до признания обязательной юрисдикции Европейского Суда и права на подачу индивидуальной жалобы.

Не надо торопить Россию - формальный учет нормы не делает ее работающей. Необходим целый комплекс мероприятий, начиная от исследования национального законодательства на соответствие нормам европейского права до решения проблем правоприменения. Если для анализа действующего законодательства на предмет соответствия стандартам Совета Европы требуется разработка долговременной программы действий, то в отношении проектов законов, вносимых в Государственную Думу, уже сегодня перед Правовым управлением Аппарата Государственной Думы ставится задача экспертизы законопроектов с точки зрения соответствия праву Совета Европы.

На разработку этого нового направления отечественной юриспруденции направлена совместная с Советом Европы деятельность в рамках программ сотрудничества по укреплению правового государства. Международные семинары, проводимые Государственной Думой совместно с Советом Европы, стали традицией. Очередной такой Международный семинар "Оценка законов и эффективности их принятия" был проведен декабря года в городе Рязани.

Организаторами семинара стали Совет Европы, Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации, Рязанская областная Дума. В семинаре приняли участие депутаты Государственной Думы, член Совета Федерации, сотрудники аппаратов Государственной Думы и Совета Федерации, депутаты и сотрудники аппарата Рязанской областной Думы, представители законодательных представительных органов государственной власти других субъектов Российской Федерации, ученые.

Участие в названном семинаре в соответствии с распоряжением Председателя Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации Г. Селезнева приняли сотрудники Правового управления Аппарата Государственной Думы.

Важную роль в подготовке семинара сыграл отдел международного права Правового управления А. Совет Европы был представлен директором Департамента публичного права Генерального Секретариата Совета Европы А. Кожемяковым, вице-председателем Федерального Суда Швейцарии профессором Лозаннского университета Л.

Мадером, Президентом Европейской ассоциации по законодательству профессором Гамбургского университета У. Карпеном, администратором Генерального департамента по правовым вопросам Совета Европы М. Проблема совершенствования законотворческого процесса и повышения качества законопроектов является приоритетом в программах правового сотрудничества Совета Европы. Оценка законодательства представляется неотъемлемой частью методологии законодательства.

Современной тенденцией в оценке законодательства стало расширительное понимание экспертами Совета Европы оценки законодательства как в том числе оценки эффективности применения нормы, оценки воздействия принимаемых законов на процесс достижения целей, поставленных законодателем при разработке законопроекта.

Методологический подход экспертов Совета Европы применим в модели законодательного процесса как рациональной деятельности, направленной на реализацию определенных социальных задач, как инструмент социальной инженерии.

Этот подход включает в себя последовательность таких аналитических шагов, как анализ проблем, предполагаемых к решению в ходе законодательного действия; определение целей законодательства; экспертиза правовых инструментов, используемых для решения проблемы; перспективная оценка воздействия закона; проектирование нормативного содержания закона; формальное введение закона в действие; применение закона; ретроспективная оценка воздействия закона на общественные отношения; как итог - адаптация законодательства в соответствии с ретроспективной оценкой.

Российские участники семинара отметили ограниченность представленного инструментального подхода к законодательству, в частности, депутат Государственной Думы В. Похмелкин рассматривал особенности законодательного процесса как инструмента политической борьбы; профессор В. Исаков указал на трудность обособления, вычленения роли собственно юридической нормы в тех социальных сдвигах, которые происходят в результате воздействия комплекса факторов юридического, экономического, политического характера, вызванного применением закона; подчеркнул необходимость дифференцирования понятия эффективности нормы и эффективности законодательного процесса.

Особый интерес вызвало обсуждение проблемы взаимодействия законодательных представительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации с федеральным парламентом в ходе федерального законодательного процесса. Представителями законодательных представительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации отмечена своевременность усиления роли Правового управления Аппарата Государственной Думы, наделения Правового управления функцией содействия законодательным представительным органам государственной власти субъектов Российской Федерации в определении предмета законодательного регулирования законопроектов, готовящихся к внесению в Государственную Думу, и в предварительной правовой оценке их концептуальных положений, методической помощи в организации правовой экспертизы подготовленных к внесению в Государственную Думу законопроектов; была высказана просьба о расширении со стороны Государственной Думы такой правовой помощи.

На встречах, проведенных с участием представителей Совета Европы, с главой администрации Рязанской области В. Любимовым, с председателем Рязанской областной Думы В. Федоткиным, обсуждались проблемы правового содействия законодательным представительным органам государственной власти субъектов Российской Федерации, оказываемого Правовым управлением Аппарата Государственной Думы, проблемы взаимодействия парламента Российской Федерации и субъектов Российской Федерации с Советом Европы, обеспечения финансовой самостоятельности регионов, поиска путей интеграции России в европейское пространство, задачи совершенствования законодательного процесса в Российской Федерации в контексте новых геополитических условий.

На семинаре состоялось обстоятельное знакомство с разработками экспертов Совета Европы, юристов Европейской ассоциации по законодательству в области оценки законодательства; изучен опыт законотворческой работы федеративных стран Европы с точки зрения разграничения полномочий субъектов федерации и федерального центра, европейский опыт решения задачи гармонизации федеральных законов и законов субъектов федерации; достигнута договоренность о сотрудничестве с Европейской ассоциацией по законодательству для повышения эффективности законодательного процесса.

В ходе обсуждений были намечены пути улучшения взаимодействия Аппарата Государственной Думы с законодательными представительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации в целях совершенствования федерального законотворческого процесса. Итогом семинара явилось понимание необходимости развертывания работы по оценке законов как комплексной междисциплинарной проблемы с использованием инструментов сравнительного правоведения в целях перспективного развития законодательства в Российской Федерации.

Результаты полезнейшего обмена мнениями в ходе семинара будут хорошей основой для продолжения плодотворного диалога с Советом Европы. Уважаемые участники семинара, уважаемые зарубежные гости! От имени депутатов Рязанской областной Думы я рад приветствовать вас на нашей рязанской земле. Рязанский край - один из старинных уголков России. Не только по моему мнению, но и по мнению многих гостей - один из самых красивых, с интересной историей и очень талантливыми людьми.

В этом году Рязани исполнилось лет. Она старше многих городов Европы. Вы, наверное, обратили внимание на наш герб. В течение пяти с половиной столетий рязанский край был практически на границе русского государства.

И не раз приходилось вставать на защиту Московского княжества, земли русской. Поэтому на гербе изображен воин с мечом. Однако одежда на нем не военная, одежда на нем торговая.

Мы вынуждены защищаться, но мы всегда хотели мира, мы всегда предлагали всем близким и дальним соседям торговую дружбу, торговое сотрудничество. Поэтому на гербе стоит рязанец в торговой одежде. И сегодня наша главная политика, наша главная линия - это мирное сотрудничество, обмен идеями, обмен культурными ценностями - то, чего хотел бы каждый человек на Земле - жить мирно и счастливо.

Наша рязанская земля дала много именитых людей не только России, не только Советскому Союзу, но и многим странам мира. Мы гордимся, что основоположник теории космических путешествий Константин Эдуардович Циолковский - наш земляк.

В Рязани ему воздвигнут памятник. На рязанской земле родился и работал Иван Петрович Павлов - первый в России лауреат Нобелевской премии, которая была вручена ему в году, академик, он многие годы возглавлял Союз физиологов мира.

У нас много талантливейших поэтов. Во всех уголках России и ближнего зарубежья не только знают, но и любят и поют песни на стихи нашего рязанского поэта Сергея Александровича Есенина. Завтра мы будем на его родине. Подышим этим воздухом, прикоснемся к талантливой поэзии. У нас в Рязани родился Александр Васильевич Александров - композитор, автор гимна России. Рязань - крупный научный центр. Наши выпускники неоднократно бывали за рубежом. Труды наших ученых переведены буквально на все языки мира.

У нас крупная Рязанская государственная радиотехническая академия, Государственный педагогический университет, Сельскохозяйственная академия, Медицинский университет, филиал Московского открытого университета. То есть Рязань - город молодежный, город, который учится. Без этого прогресса мы не видим. Рязанский край - это крупный промышленный и аграрный сектор страны.

У нас развитое машиностроение, металлообработка. В свое время продукция машиностроения поставлялась почти в 80 стран мира. В Рязани - сильные, талантливые механики.

Развиты химическая и нефтехимическая, радиоэлектронная промышленность. Много интересных дел на счету наших тружеников сельского хозяйства. В этом году, несмотря на тяжелый, засушливый год, мы собрали более миллиона тонн зерна.

Это впервые за многие, многие годы. По нынешним временам в области ведется большое строительство: Так, за период с года построено свыше 3 тысяч километров газовых сетей. Это очень высокий показатель. Рязанской областной Думой, в которой вы находитесь, совместно с администрацией области подготовлена и принята концепция промышленного развития до года, развития сельского хозяйства до года, банковского сектора до года.

Разработаны 27 целевых программ: В соответствии с этими программами мы разрабатываем и принимаем законы по конкретным направлениям нашей жизни.

В Рязанской областной Думе 34 депутата, избранных по округам прямым волеизъявлением избирателей. Я хотел бы сразу оговориться, чтобы вы не обращали внимание на порядок, в котором я назвал эти комитеты. Они все для нас одинаково важны. И работа в каждом комитете ведется очень и очень большая, напряженная. У нас квалифицированный аппарат, который большую часть нагрузки берет на себя и помогает депутатам выполнять их выборную миссию.

На территории области действуют законы об инвестиционной деятельности, о собственности, о государственном регулировании цен и тарифов и ряд других - в рамках тех полномочий, которые нам и муниципальным образования определены федеральным законом.

Хочется сказать, что многие депутаты работают вот уже шестой год. Некоторые избраны на третий срок. Нам досталось крайне сложное наследство: Но с года у нас ежегодно наблюдается рост. Это позволяет не только создавать новые рабочие места, повышать заработную плату, но и пополнять областной бюджет, бюджеты муниципальных образований. За последние три года доходы областного бюджета возросли с 1, 5 миллиарда рублей до 5, 5 миллиарда рублей.

Это позволяет выполнить главную задачу. Наша расходная часть бюджета всегда имела и имеет социальный характер. На образование в году мы тратили около 80 миллионов, в году - миллиона. Плюс к этому мы 37 миллионов в этом году добавили на образование за счет получения сверхплановых доходов.

Для нас это большой успех. На культуру в году выделили 27 миллионов рублей. Фактически в году мы вышли за цифру 60 миллионов. На здравоохранение и физическую культуру: В три с половиной раза возросли расходы на социальную политику. Это ветераны, инвалиды, дома-интернаты. То есть рост за эти годы произошел в разы. Само собой это не происходит. Конечно, это результат целенаправленной политики, которую ведет областная администрация, областная Дума и наши коллеги в 29 муниципальных образованиях. Мы считаем себя единой командой.

Хотя я должен честно признать, мы еще не всем довольны. Мы считаем, что можно и нужно сделать больше. И послезавтра у нас будет очередное заседание Рязанской областной Думы, где, я надеюсь, мы примем бюджет на будущий год и будем эту линию усиливать и продолжать.

Есть много нерешенных вопросов. О них буквально два слова. К сожалению, не все зависит от нас, депутатов и руководителей областной администрации. Много проблем у нас общероссийского масштаба, которые сдерживают наши возможности и инициативу. Например, к сожалению, до сих пор нет единой программы развития страны на сколько-нибудь отдаленную перспективу.

Это как раз по теме нашего с вами семинара, по теме нашего разговора. Политика, к сожалению, ежегодно меняется. И нам приходится вносить коррективы в начатые уже проектные решения.

Нас особенно волнует межбюджетные отношения, которые меняются ежегодно. Если взять год, то отчисления в федеральный бюджет с территории области возросли в десять раз. Назад приток средств возрос всего в пять раз. То есть сальдо "минус два раза" не в пользу Рязанской области. Ежегодно меняются условия налоговой работы, буквально ежегодно.

Мы получаем новые ставки, меняются налоги, региональные переходят в федеральные или наоборот. Для нас какая основная сложность? По Федеральному закону "О финансовых основах местного самоуправления" мы - областная власть - должны строить отношения с районами и городами, муниципальными образованиями по нормативам, установленным не менее чем на три года.

Мы их не должны менять в течение трех лет. Нам же меняют ежегодно. И поэтому эффективность тех законов, о которых сегодня вы будете говорить, конечно, снижается по причинам, не зависящим от нас. Мы ставим данный вопрос, но решить его пока не можем. Есть ряд проблем, которые мы решаем совместно с депутатами Государственной Думы и членами Совета Федерации. Нас волнует инвестиционная привлекательность регионов.

К сожалению, федеральный закон не дает нам права принимать соответствующие региональные законы и распоряжаться деньгами на поддержку инвестиционной деятельности.

В этом году мы обратились к Правительству, к Государственной Думе с предложением изменить Бюджетный кодекс, который не позволяет нам самим решать вопросы инвестиционной привлекательности. Нужно внести изменения в Бюджетный кодекс. Буквально на днях мы получили из Правительства ответ от Министра финансов. Он у меня в руках. Там пишется, что он понимает нашу проблему, согласен с ней, но решать пока не будет. Эта проблема не только России, не только ближнего зарубежья, но и целого ряда других стран - вопросы нестыковки интересов муниципальных образований, региональных органов власти и федеральных структур.

Но я думаю, что наш сегодняшний разговор поможет эти проблемы решить. Чтобы на местах мы могли полнее использовать свой потенциал. Что-то вы позаимствуете из нашей практики для себя. И так, обогащая друг друга, мы сможем быть более полезны нашим народам. Я бы ограничился теми словами, которые произнес. Здесь присутствуют депутаты Рязанской областной Думы, Рязанского городского совета. Некоторые из них будут участвовать в дискуссии и подробнее расскажут о деятельности, которую ведет Дума в социальной сфере.

Таким образом, в течение двух дней вы ознакомитесь с нашей работой. Мы с удовольствием ответим на все интересующие вас вопросы. Я хотел бы еще раз от имени не только депутатов областной Думы, но и всех рязанцев поприветствовать всех участников семинара.

Пожелать большой творческой и успешной работы. И чтобы результатом семинара явилось повышение эффективности работы законодательных и исполнительных органов власти, и это почувствовали наши и ваши избиратели. Позвольте начать со слов благодарности за столь обстоятельное и интересное представление Рязанской области участникам семинара, которые прибыли из европейских стран, из Москвы. Среди них депутаты Государственной Думы, члены делегации Совета Европы.

Многие находятся здесь в первый раз, поэтому такое представление было отнюдь не лишним. Хотел бы начать с краткого сообщения о сотрудничестве Совета Европы и России в сфере оценки существующего законодательства и эффективности его применения, либо в более широком плане - о международно-правовом феномене сотрудничества Совета Европы с Россией. Я должен сказать слова благодарности Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации, с которой мы сотрудничаем в течение многих лет.

Выступающий с первым докладом профессор Исаков и присутствующий здесь господин Ислямов являются постоянными участниками наших мероприятий, и это для нас в некотором смысле гарантия стабильности этого сотрудничества и его устойчивого развития. Кратко хотелось бы напомнить о том, что было сделано в последние годы в рамках сотрудничества Совета Европы с Россией в области права. В году мы провели семинар по кодификации законодательства как средству, упрощающему доступ граждан к закону.

В марте года в Петербурге прошел такой семинар. В декабре года мы провели еще один семинар в Петербурге об обмене законодательной информацией между парламентами. В декабре года мы провели вновь в Петербурге семинар об использовании современных технологий, облегчающих доступ к законодательству.

Помимо этого, мы стараемся проводить семинары, коллоквиумы и в регионах России. В году мы провели большой региональный семинар в Чите на тему "Доступ к правовой информации для российских граждан в свете соблюдения гражданских прав и связанные с этим вопросы защиты личных данных". В сентябре года в Иркутске прошел семинар по доступу к правовой информации на уровне субъектов Российской Федерации. Все эти мероприятия имели своей главной целью вопросы доступа к праву, включая качество и понятность законодательных актов, в частности, вопросы кодификации и вопросы распространения правовой информации и использования новых технологий в сфере права.

Настоящий семинар имеет в качестве главной темы оценку воздействия законодательства и оценку законодательной процедуры с точки зрения того, насколько эффективно она организована и построена. И эта тема является новой в рамках того сотрудничества между Советом Европы и Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации, о котором я говорил. С этого семинара мы начинаем, если хотите, новую страницу, новую тему в нашем сотрудничестве. Существуют два основных уровня такого сотрудничества.

Во-первых, это работа межправительственных комитетов Совета Европы, которые специализируются по отдельным отраслям права или отдельным специальным темам. Эта работа проходит в рамках комитетов, которые заседают, как правило, в Страсбурге, с участием 44 представителей 44 государств - членов Совета Европы.

Каждая страна автономно и суверенно назначает своего эксперта, специалиста в данной области, который участвует в подготовке документов Совета Европы. Это либо конвенции, либо чаще рекомендации Совета Европы. Если конвенции имеют обязательную юридическую силу, то рекомендации даже по названию носят рекомендательный характер. Но в то же время, наверное, было бы правильно отнести их к разряду норм "мягкого права", как сейчас принято говорить, от которых страны - члены нашей организации не вправе абстрагироваться.

Наш семинар проходит в рамках второй основной сферы деятельности Совета Европы. Это программы сотрудничества по укреплению правового государства. Эти программы, как правило, строятся индивидуально для каждой страны, и такая программа ежегодно разрабатывается для России. Совет Европы имеет отдельную специальную программу сотрудничества с Россией, и хотелось бы обратить внимание, что как по количеству мероприятий, так и по необходимым бюджетным расходам Россия является крупнейшим адресатом программ сотрудничества Совета Европы.

Одна из таких программ посвящена сотрудничеству в разработке законов. Она включает в себя три основные темы. Это, во-первых, техника разработки законов и законодательные процедуры.

Во-вторых, это вопросы доступа к праву. И третья тема здесь - оценка законодательства. Я хотел дополнить, что два эксперта в Совете Европы, которые присутствуют на нашем семинаре, являются авторами книги, изданной Советом Европы в году, и в подготовленном к семинару досье находится русский перевод этой книги об оценке законодательства.

Я думаю, что этот материал будет полезен и для хорошей дискуссии на семинаре, и на будущее для российских депутатов разных уровней, и для ученых-юристов, которые участвуют в нашем семинаре.

Проблема эффективности законодательства или, как она более широко поставлена в повестке семинара, оценки законов, не является для России чем-то абсолютно новым. Исследования на эту тему активно велись в е годы XX века. Более того, эта тема была в какой-то степени даже модной, по ней опубликовано большое число и монографий, и научных статей. Но вот в последнее десятилетие крупных работ на эту тему в России не появлялось.

И, по-видимому, не случайно: И внимание общественности переключилось совсем на другие проблемы. Поэтому я с большим интересом познакомился с переведенной к настоящему семинару книгой по проблеме оценки законов и очень рад, что авторы ключевых статей участвуют в нашей работе. Я убедился, что десять лет европейская мысль не стояла на месте и обнаружились новые грани проблемы оценки законов, которые мы раньше не видели или недооценивали. Я постараюсь коснуться этих проблем, в чем-то соглашаясь, в чем-то споря с нашими уважаемыми коллегами.

В российской традиции слово "эффективность" понимается более широко, примерно так, как в Европе понимают оценку законов. В европейской традиции эффективность - один из элементов оценки. В российской научной традиции, наоборот, понятие "эффективность" используется как наиболее широкая категория, которая охватывает разные аспекты эффективности.

Поэтому, следуя российской традиции, я буду использовать термин "эффективность", а не термин "оценка законов", более понятный европейским юристам. Любую сложную проблему можно проиллюстрировать на каком-то понятном, легко обозримом примере. Вот и проблему эффективности законов, прежде чем идти вглубь этого вопроса, мне хотелось бы проиллюстрировать на примере, на первый взгляд, не имеющем отношения к юриспруденции, - на примере из области медицины.

Есть много общего между проблемой эффективности закона и проблемой эффективности лекарства. Ведь прежде чем запустить какое-то лекарство в производство, тем более, выложить его на прилавки в аптеках, фирма-производитель очень серьезно изучает препарат, проводятся теоретические исследования, моделируется, как это лекарство может повлиять на состояние человека, проводятся эксперименты на животных, затем на группах добровольцев.

После этого лекарство выпускается в производство, разрешается к использованию. Но очень тщательно анализируется клиническая практика, то есть оценивается, в каких случаях достигнут результат, который ожидали врачи, в каких случаях он не достигнут, какие побочные последствия породило то или иное лекарство. Этот пример позволяет увидеть, что к изучению эффективности законов, к сожалению, отношение совершенно иное.

Во многих случаях очень серьезное, сильнодействующее социальное лекарство запускается в социальный организм без всякой проверки, при этом не отслеживаются последствия, которые породило данное решение, а ведь эти последствия могут быть очень серьезными.

Какие-то правовые решения, которые принимаются сегодня, наложат свой отпечаток даже на будущие поколения. И конечно, эти последствия надо отслеживать и каким-то образом учитывать их в законодательной практике.

С чем связано оживление интереса к проблеме оценки и эффективности законов? В распространенном к семинару материале в предисловии говорится следующее: Ее растущая актуальность связана с изменениями в форме законодательства. Современное законодательство приняло форму программ, нацеленных на достижение определенных целей.

В этих условиях одного лишь правильного применения норм недостаточно. Необходимо также удостовериться, достигнуты ли поставленные цели фактически. С этой целью должно быть оценено влияние правовых норм, для того чтобы сделать необходимые выводы и перейти к усовершенствованию норм там, где это необходимо.

Таким образом, традиционная проверка соответствия законодательства постепенно стала сопровождаться и объединяться с оценкой влияния законодательства". С процитированным положением я, безусловно, согласен и поддержу идею о том, что изучение эффективности закона не должно замыкаться в рамках оценки соответствия, то есть чисто формального анализа, что чему соответствует.

В нашей практике это соответствие, например, законодательства субъектов Российской Федерации федеральному законодательству. И если бы вопрос ставили таким образом, то во многих случаях обнаружилось бы, что править надо не законодательство субъектов Российской Федерации, а федеральное законодательство приводить в соответствие с более прогрессивными решениями, принятыми на региональном уровне.

Поэтому, с моей точки зрения, авторы ставят вопрос совершенно правильно. С чем я не могу согласиться, это с тем, что законодательство все чаще используется как "транспорт" для продвижения политических программ и декларации политических целей. Такого рода практика была распространена в советское время, когда законодательство было откровенно политизированным и в нем было очень много программных моментов, политических заявлений.

Это вытекало из концепции законотворчества того периода, состоящей в том, что законодательство должно не только регулировать, но и воспитывать людей.

Я думаю, что это все-таки не совсем верно, точнее, здесь есть очень жесткие рамки. Все-таки законодательство - это прежде всего правовые механизмы, права и обязанности, это ответственность, это юридическая защита.

Все остальные элементы - цели, программы, заявления, на мой взгляд, это политическая материя, не законодательная. Конечно, когда депутаты работают над проблемой, их сложно удержать от того, чтобы свои любимые, выношенные идеи не закрепить в виде закона.

Но от этого следует воздерживаться, иначе стирается грань между законом и политическим заявлением. Кстати говоря, в европейской практике мы также наблюдаем, что законы все чаще используются как "транспорт" для политических программ. Я думаю, что это не на пользу как программам, так и законам. На первый взгляд, конечно, привлекательно политическую программу оформить в виде закона: Но при этом происходит, на мой взгляд, негативная вещь - политизация и идеологизация законодательства и политизация практики применения закона.

Соответственно, не могут работать в полную силу механизмы судебной защиты, механизмы ответственности, потому что если в законе закреплены цели, то попробуйте человека привлечь к суду за недостижение этих целей - он вам миллион объективных причин назовет, почему эти цели не достигнуты.

Поэтому, я считаю, нужно исходить из того, что для программ, для целей, для политических документов необходимы особые правовые или квазиправовые документальные формы. Не надо смешивать политику и право в одних документах. Законы должны быть законами, и они должны работать как законы. На практике, я вам должен сказать, совершенно четко юридическое содержание законов отделяется, как вода и масло, от разного рода привнесенных неправовых моментов, сколь бы они кому-то не казались важными. Второй момент, который я считаю необходимым отметить.

Чрезвычайно важно разделять эффективность закона, эффективность законотворчества, то есть процесса принятия этого закона и эффективность правовой политики - правильности тех социальных целей, которые пытаются достичь путем принятия этого закона. Наш уважаемый автор, профессор Мадер, высказал на эту тему очень интересную мысль.

Я опять позволю себе процитировать упомянутое выше издание: Наконец, законодательная деятельность может рассматриваться как символический акт, не претендующий на достижение практических результатов.

Символический в том смысле, что главной функцией может быть выражение обеспокоенности проблемой со стороны политических властей, их готовности разделить озабоченность людей и желание продемонстрировать, что ситуация находится под контролем". В законотворческой практике процитированный момент действительно очень важен. Мы неоднократно призывали в Государственной Думе депутатов к тому, чтобы анализировать результативность законов, анализировать последствия принимаемых законов.

Между тем, если вы посмотрите повестку Думы, то в ней этих вопросов практически нет. Они иногда проскальзывают на уровне комитетов, но тоже в очень небольшом, ограниченном объеме.

Неужели депутаты не понимают, как важно анализировать последствия принимаемых ими решений? Но для них эффективность закона не сводится к эффективности самой нормы.

Для них законотворчество эффективно, если их показали во время дебатов, если они выступили перед избирателями, если их процитировали газеты - это тоже слагаемые элементы эффективности законодательной деятельности.

И может возникнуть парадоксальная ситуация, когда законодательная деятельность эффективна, а закон в результате появляется никчемный, и последствия его никчемны. То есть эффективен политический шум вокруг вопроса, а результат, в общем-то, не соответствует общественным ожиданиям. Но это говорит о том, что эффективность самой нормы нельзя путать с эффективностью законодательного процесса - там свои критерии и своя оценка. У этой проблемы есть и другая сторона.

Когда мы видим недостаточную эффективность закона или даже его негативный результат, в этом нельзя винить только депутатов. У нас ведь депутаты отвечают за все. Но следует понимать, что позитивный или негативный результат реализации закона - это слагаемое многих составляющих. Что после принятия закона включается Правительство, которое либо финансирует, либо не финансирует реализацию его норм, включаются органы исполнительной власти, правоохранительные органы, прокуратура, суд, общественные организации, СМИ.

То есть очень много участников в процессе реализации закона. Если какое-либо из этих звеньев не работает - а мы прекрасно знаем, как они работают, - мы не достигнем результата.

Поэтому недостатки реализации нормы несправедливо валить на того, кто создал норму. Нужно понимать, что норма - это лишь один из элементов очень сложного механизма, посредством которого либо достигается, либо не достигается конечный результат.

Специфика обсуждаемой проблемы заключается именно в том, что методологически очень сложно выделить, что зависит от нормы, а что - от других элементов механизма реализации закона. Потому что, согласно известной пословице, "у победы сто отцов, поражение - всегда сирота".

Мало кто согласится взять на себя ответственность за то, что именно из-за его бездействия результат не достигнут, но все готовы присоединиться к победе, если цель достигнута и получен положительный результат. Очень важный аспект проблемы - это разграничение эффективности закона и эффективности законодательной политики. Опять позволю себе процитировать уважаемого профессора Мадера: Однако, по крайней мере в отношении правопорядка, уважающего верховенство законов, на практике нет никаких фундаментальных различий между оценкой законодательства и оценкой государственной политики".

Другими словами, профессор Мадер делает фундаментальное предположение, что, оценивая закон, мы оцениваем и государственную политику. Я не берусь судить, насколько это предположение справедливо для Европы, но оно явно преждевременно для России. Преждевременно в силу, извините меня за такое выражение, немалого числа случаев законодательного лицемерия в нашей стране.

Когда законы принимаются прекрасные, когда с точки зрения текста законов все великолепно, но все прекрасно понимают, что ничего выполняться не будет. Конституция СССР года до сих пор остается величайшим памятником юридического демократизма. Она даже более демократична, чем ныне действующая Конституция, поскольку разрешала тогдашним союзным республикам напрямую иметь международные отношения, иметь свои воинские формирования, закрепляла право свободного самоопределения вплоть до отделения и так далее.

Это великолепный памятник юридического демократизма, но мы прекрасно знаем, что в эти годы происходило в стране и насколько реальная жизнь отличалась от норм закона. Такого рода примеры можно привести и из сегодняшней практики, когда законы пишутся прекрасные, но на самом деле все прекрасно понимают, что реализоваться они не будут.

Поэтому, с моей точки зрения, по крайней мере для России - еще раз скажу, что я не берусь в данном случае судить о Европе - нужно очень четко различать оценку законов и оценку законодательной политики, оценку текстов законов и оценку социальной практики, которая реализуется в том числе с помощью этих законов. Политику надо оценивать по другим критериям и другими методами, нежели законы, они во многих случаях расходятся очень далеко.

Очень важное положение обсуждаемой темы - это идея экспериментального законодательства. Я считаю, что эксперимент - в принципе очень нужное и полезное дело. Без экспериментов не может существовать ни наука, ни государственная и общественная жизнь, потому что эксперимент - это проба, это иногда даже сознательная провокация, для того чтобы посмотреть, а что получится, как отреагирует общественная система на то или иное нестандартное решение.

На мой взгляд, где-то в середине восьмидесятых годов наша страна и наша общественная и государственная практика перешли в экспериментальный режим. То есть эксперимент стал доминирующей формой осуществления правовой и социальной политики.

Спросим себя, а что же такое эксперимент? Какие требования предъявляются эксперименту? Еще раз обращусь к работе уважаемого профессора Мадера. Он отвечает на этот вопрос достаточно четко. Вот как видится ему экспериментальное законодательство: Оно должно быть ограничено во времени, оно должно содержать четкое определение и назначение, оно должно указывать цели запланированного законодательного действия и критерии, используемые для оценки соответствия временно применяемых инструментов, оно должно определить, какие данные должны быть собраны, ответственность за сбор этих данных и оценку результатов".

Приходится констатировать, что наше законодательство, экспериментальное по сути, по форме таковым не является. Эксперимент предполагает проведение серьезной подготовки. Скажите пожалуйста, кто и когда готовил в нашей стране серьезный эксперимент?

Эксперимент предполагает четкую формулировку целей, для чего проводится эксперимент. Эксперимент предполагает определение этапов и конечного срока. С точки зрения срока действия наши законы сейчас экспериментальные, поскольку они очень краткосрочные, принимаются на очень небольшой срок, но никто их экспериментальными не считает, ни этапов не определяет, не определяет результат, который должен быть получен в итоге реализации этого закона.

И самое главное - в любом эксперименте есть ответственный за этот эксперимент, кто-то должен сказать: На практике лишь в самых исключительных случаях можно назвать ответственных за проводимые в нашей стране эксперименты. Например, ответственность за реформу электроэнергетики а это, я считаю, это очень серьезный эксперимент взял на себя господин Чубайс.

Именно поэтому Государственная Дума этот эксперимент на сегодня остановила, не разрешила его проведение, отложив на более позднее время. А другой очень серьезный по масштабам эксперимент, я имею в виду реформу железнодорожного транспорта, которая тоже во многом носит непредсказуемый характер, прошел через Думу беспрепятственно, хотя я не могу назвать того, кто отвечает за этот эксперимент и с кого спрашивать, если он закончится неудачей. Поэтому, с моей точки зрения, наше законодательство является экспериментальным по сути, но не экспериментальным по форме и это, в общем-то, неправильно, потому что к эксперименту должны предъявляться серьезные требования и, прежде всего, назначаться ответственные за каждый эксперимент.

Дискутируя по этой проблеме, мы с коллегами пришли к очень любопытной мысли, которая не бесспорна, но, как мне кажется, заслуживает внимания.

Мы пришли к выводу, что правовая политика сегодня вышла на какой-то совершенно новый уровень, который качественно отличается от того, что было раньше. В начале девяностых годов и до середины, может быть, даже до конца девяностых, до - года, страну "лечили" простыми, грубыми правовыми средствами.

То есть государством предлагались прямолинейные, простые, явные, открытые решения, которые и оформлялись законами. Если приватизация, так непременно чековая, лобовая, ураганная и так далее. Сейчас реформы перешли в совершенно новую стадию.

Период грубых реформ прошел. Государством предлагаются очень тонкие решения. То, что мы сейчас читаем в виде законов, - это иногда очень многослойное, очень сложное решение, где последствия наступят не сразу, и мы не всегда понимаем даже, какие последствия закладываются в эти законы.

То есть страну начали "лечить" очень сложными лекарствами, которые предполагают совершенно иной уровень понимания того, что происходит в социальном организме.

К сожалению, сегодняшнее поколение политиков, сегодняшнее поколение депутатов в целом не обладает такими знаниями. То есть они голосуют за решения, последствия которых до конца не понимают, не знают, как они сработают и к каким последствиям приведут. Я могу сослаться на мнения своих коллег-ученых, которые страшно рады, если в Думе в законопроект не внесли никаких поправок, потому что поправки, как правило, не улучшают, а ухудшают текст, который готовился специалистами, и делают результаты этого закона менее предсказуемыми.

Но это говорит и о том, что нам надо совершенно иначе посмотреть на проблему оценки эффективности закона. К оценке эффективности нельзя подходить как раньше. Сегодня надо изучать эффективность закона "послойно": То есть в проблеме эффективности есть много слоев, и эффективность в одном слое может означать резкую неэффективность в другом. Эффективность надо изучать на достаточно большом временном промежутке, отслеживать прямые и косвенные последствия, которые тоже могут быть очень разными у разных законов.

То есть сама проблема оценки законов, оценки их эффективности сегодня стала чрезвычайно сложной в силу изменения самой общественной жизни и тех правовых инструментов, которые используются для регулирования и упорядочения общественной жизни.

Надо отметить, что в изучении эффективности законов используются два основных подхода. Наиболее распространенный и популярный подход к эффективности - это сравнение цели и результата закона. Закон ставил такую-то цель, допустим, снизить преступность. И если преступность снижена, ура, закон эффективен, цель его достигнута. На самом деле такой подход не учитывает целого ряда очень важных моментов. Он не учитывает, прежде всего, какой ценой достигнут результат, он не учитывает побочных последствий, которые могут перечеркнуть и дискредитировать достигнутую цель, он не учитывает того, что сама цель изначально бывает определена неверно.

Сторонники это подхода, наиболее последовательные, говорят, что если цель достигнута, даже объективно вредная, даже причинившая ущерб обществу, закон должен быть признан эффективным. Нас не интересуют, какие там побочные последствия, отдаленные результаты, если цель достигнута - все, закон эффективен. Более осторожные и гибкие представители этого направления говорят: Второй подход, его развивала ленинградская школа, под руководством профессора А.

Пашкова, заключается в том, что должен измеряться реальный "сдвиг", который произошел в общественной жизни. Например, до принятия нормы был один уровень преступности, после ее принятия стал другой - произошел сдвиг, которые надо измерить.

Однако при таком подходе очень трудно понять, а в чем, собственно, роль нормы? Как выделить ее из контекста всех других средств, которые были использованы для достижения цели? Может быть, это вовсе не норма, а другие средства обеспечили достижение результата: Поэтому, с моей точки зрения, более правильно рассматривать проблему эффективности или, выражаясь европейским языком, оценки законов как комплексную научную задачу, где должны использоваться разные средства и методы, поскольку только сумма этих методов может дать какую-то более или менее достоверную картину эффективности нормы.

То есть нет "золотого ключика", которым можно эту проблему открыть, но есть множество разных ключей, которые необходимо использовать, чтобы реально понять, эффективна норма или нет и в чем именно заключается ее эффективность. Один из аспектов эффективности, который лежит на поверхности, - экономический. Это вопрос о том, сколько будет стоить эта норма государству и имеются ли в бюджете необходимые средства для ее реализации. Казалось бы, это совершенно очевидная вещь.

Прежде чем что-то принимать, надо посчитать: Она нам по карману или не по карману? К сожалению, мы далеко не всегда это делаем, и многие крупнейшие законы принимаются как незатратные, хотя влекут за собой миллионные и миллиардные затраты.

Пример на эту тему - недавно принятый Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации. Он шел через Государственную Думу как чисто незатратный закон, как закон, который не стоит государству ни копейки. Но на самом деле, как вы понимаете, он влечет за собой миллиардные затраты в самых различных областях, просто посчитать эти затраты очень трудно. Поэтому депутаты закрыли на это глаза и решили считать этот закон незатратным. Действительно, далеко не во всех случаях посчитать затраты легко.

В моей практике был законопроект о льготах и компенсациях детям за проезд в период школьных каникул. Попробуйте посчитать, сколько это будет стоить: Посчитать затраты по таким социальным законопроектам чрезвычайно сложно, до копейки здесь не посчитаешь.

Здесь необходимы экономико-математические модели, чтобы хотя бы приблизительно представить себе, сколько будет стоить подобный закон. Но это надо делать. Нельзя же принимать законы вслепую, не понимая, какие расходы они потянут. Типичный пример - закон "О ветеранах", который сначала приняли, а потом обнаружили, что на его исполнение нет необходимых средств.

Недавно я сделал одно интересное открытие, думаю, что оно и для вас будет открытием. Иногда говорят, а кто будет всем этим заниматься? Есть ли в нашей стране организация, которая в состоянии компетентно посчитать, сколько стоит тот или иной законопроект? Откройте как-нибудь на досуге Федеральный закон "О Счетной палате" и посмотрите полномочия этого органа. Второй позицией среди полномочий Счетной палаты стоит как раз экспертиза затратности законопроектов.

А теперь спросите, а сколько раз Государственная Дума обращалась в Счетную палату за экспертизой затрат по законопроектам? Ответ можно предугадать - ни разу! Более того, я как-то встретился с аудитором Счетной палаты и спросил его: Среди ваших обязанностей записано, что Счетная палата должна проводить экспертизу затратности законопроектов и давать заключение о стоимости каждого законопроекта".

Аудитор был страшно удивлен. Он сказал, что вообще впервые слышит об этом. Когда показал ему закон, он сказал: И если вы обрушите на нас вал обращений, то мы на них отвечать не сможем, потому что мы не готовы сегодня проводить экспертную оценку затратности по всем законопроектам, которые принимает Государственная Дума".

Я полагаю, пора кончать с практикой принятия законов, стоимости которых мы не знаем. И наконец, последний момент, о котором я хотел бы сказать. Это правильное включение оценки законов в государственную практику. Существуют разные точки зрения, как правильно включить оценку закона в государственную деятельность, в том числе и наши уважаемые гости высказались на эту тему. В Совете Федерации недавно прошли парламентские слушания, посвященные данному вопросу.

На них была выдвинута идея создания Центра законодательного мониторинга. То есть авторы этой идеи, и среди них Геннадий Эдуардович Бурбулис, предлагают создать в стране особый государственный орган в статусе министерства или государственного комитета, который бы специально занимался мониторингом эффективности законодательства.

Мой опыт подсказывает, что это будет не самое эффективное решение. Потому что оценка законов - это очень тонкая интеллектуальная деятельность, которую очень легко остановить. Это деятельность, которая будоражит, это деятельность, которая показывает руководству лицо и уровень работы его подчиненных. А с другой стороны, кто обязан направлять этому органу объективную информацию, кто обязан перед ним отчитываться?

И какую ответственность кто-то понесет, если вообще ничего в этот орган не направит? Да никакой ответственности не понесет! Поэтому, с моей точки зрения, если мы не хотим создать еще один бюрократический нарост, мы должны пойти по другому пути. Я совершенно убежден, что оценка эффективности законов, вы уж извините за такой каламбур, будет неэффективной, если ее не поддержит первое лицо в государстве. Именно первое лицо в государстве должно подать пример объективной оценки и требовательного отношения к исполнению принимаемых решений.

Эту инициативу должны поддержать другие первые лица. Потому что иначе как с помощью их авторитета эту проблему не решить, сопротивлением чиновников работа будет просто остановлена. Поэтому я бы полагал более эффективным не создание специального органа, а усиление звеньев, которые анализируют эффективность во всех государственных структурах. И обязательно под руководством, под эгидой первого лица. Очень интересная и правильная идея была высказана о том, что создание и оценка законов - это особая специальность, причем не только юридическая.

Я бы полностью поддержал эту идею. На самом деле сейчас уже существует система подготовки людей, которые профессионально занимаются вопросами законотворчества.

Причем, действительно, законотворчество - это не прерогатива юристов. Никакой законопроект о транспортном комплексе невозможно написать, если не понимать, как реально работает транспорт, как действует эта система. Поэтому специалистов по законотворчеству легистов надо готовить с учетом отраслей общественной и экономической деятельности, в которых им предстоит работать, а для этого в преподавании изначально должно быть соединение юридических, экономических, политических и прочих знаний.

То есть юристы, но не только юристы. Те, кто работает в этой сфере, прекрасно знают, что для законотворчества приходится капитально переучиваться, для того чтобы овладеть этой специальностью. Я также думаю, что в этом вопросе надо поставить точку над ТТГ и официально признать, что у нас существует такая специальность. Ее можно называть легисти-кой, можно взять какое-то более понятное нам название из русского языка. Но совершенно очевидно, что такая специальность существует, что она требует определенного набора профессиональных и личных качеств, что необходимо целенаправленно готовить людей, которые будут заниматься легистикой.

В течение последних трех десятилетий законодательство стало важной сферой научного интереса и практического обучения, по крайней мере в немецкоговорящих странах. Питер Нолл был одним из пионеров, открывших путь к новому, всестороннему подходу к феномену законодательства [1]. Сфера применения этого нового подхода не ограничивается отдельными странами, усилия по улучшению качества законодательства носят всеобщий характер. Этот подход не ограничивается правовыми науками или юриспруденцией, он объединяет множество академических дисциплин, занимающихся различными аспектами законодательной деятельности.

Наконец, этот подход не ограничивается академическими рефлексиями и исследованиями, но также учитывает практические или прагматические потребности и соображения. Проблемы законодательства до некоторой степени являются универсальными проблемами и должны исследоваться в интердисциплинарном аспекте; они имеют как теоретическое, так и практическое измерение.

Термин "легиспруденция", который иногда используется для объединения различных элементов и подчеркивания связи между различными течениями и основными положениями исследований в области законодательства, точно отражает характер этого нового, всестороннего подхода [2]: Несмотря на то, что общие проблемы законодательства имеют универсальный характер, более практически ориентированные направления легиспруденции - и прежде всего решения, применяемые в таких областях, как техника законодательства и подготовка законопроектов, законодательная процедура и даже менеджмент законодательных проектов - тесно привязаны к специфическим национальным условиям и должны подчинятся национальным правовым нормам.

По этой причине практическая подготовка легистов, то есть лиц, участвующих в подготовке законов, едва ли может проводиться вне специфических институциональных и правовых рамок. В то время как подготовка законопроектов или, в более широком смысле, формальная легистика - главным образом занятие юристов, материальная легистика ни в коем случае не является привилегией лиц, имеющих юридическое образование, или сферой деятельности, к которой юристы являются однозначно более подготовленными, чем люди других профессий.

Это относится, в частности, к методическому подходу, включая оценку, к менеджменту законодательных проектов и социологии законодательства. В отношении деятельности, связанной с материальными или содержательными аспектами законодательной работы, юристы - по крайней мере юристы, получившие традиционное юридическое образование, - подготовлены не лучше других. Однако в силу их привилегированного положения на стадии подготовки законопроектов в законодательном процессе они несут особую ответственность и в отношении материальных аспектов законодательства.

Оценка форм законодательства, с одной стороны, является важным и, по крайней мере в некоторых областях, традиционным [4] элементом социологии законодательства. С другой стороны, она также является существенной частью законодательной методологии.

В отличие от подготовки законопроектов, она скорее включает материальные, содержательные аспекты законодательства, чем его формальные аспекты и в первую очередь касается отношений между нормативным содержанием и его последствиями в социальной действительности, в "реальном мире". Методический подход, рекомендуемый для разработки нормативного содержания законов, основан на разделении различных аналитических шагов, или последовательностей.

В рамках аналитической или теоретической модели, лежащей в основе методического подхода, который будет использоваться при подготовке законов, законодательный процесс рассматривается как повторяющийся процесс обучения, процесс, в котором оценка влияния законодательства является одной из фундаментальных предпосылок и инструментов обучения, как процесс, призванный гарантировать учет законодателем социальной действительности и социальной адекватности законодательной деятельности.

Конечно, этот методический подход к законодательству имеет свои пределы; ограничения являются, в частности, результатом того, что подход основан, по существу, на "инструментальном представлении" о законодательстве: Другими словами, этот подход основан на предположении, что законодательная деятельность является рациональной деятельностью, нацеленной на реализацию определенных целей или задач, на достижение определенных результатов в социальной действительности.

Это предположение может быть подвергнуто сомнению. Оно истинно лишь отчасти: Кроме того, в некоторых случаях законодательство может рассматриваться более реалистично как выражение политического давления, чем как попытка решения проблемы путем изменения поведения определенного слоя населения. Иногда законы могут рассматриваться скорее как более или менее случайный результат политических дебатов и компромиссов, чем как рациональные усилия, направленные на социальные изменения.

Наконец, законодательная деятельность может рассматриваться как символический акт, не претендующий на достижение практических результатов; символический в том смысле, что главной функцией может быть выражение обеспокоенности проблемой со стороны политических властей, их готовности разделить озабоченность людей, их желания продемонстрировать, что ситуация находится под контролем. В этом смысле инструментальный, рациональный взгляд на законодательство, лежащий в основе методического подхода, - это частичный, ограниченный подход.

Тем не менее мы можем признать, что во многих случаях законодательство совершенно явно и несомненно имеет преобладающий инструментальный характер или, по крайней мере, используется как инструмент.

В таких случаях применение методического подхода разумно и приемлемо. После этих предварительных замечаний, нацеленных на разъяснение общего контекста, нужно определить, что же означает "оценка" в контексте легиспруденции.

Действительно, слово "оценка" используется сегодня в таком количестве разных смыслов, что совершенно необходимо дать ясное определение [5].

Под "оценкой" мы подразумеваем анализ и определение влияния законодательства. Это очень общее определение включает три элемента. Во-первых, оценка касается законодательства, то есть нормативных актов и - неявно - административных решений, основанных на этих актах.

Таким образом, формально ее объект отличается от объекта анализа политики; однако, по крайней мере в отношении правопорядка, уважающего верховенство закона, на практике нет никаких фундаментальных различий между оценкой законодательства и оценкой государственной политики [6].

Во-вторых, оценка определяет влияние закона, исследует изменения, соответственно, и сохранение отношений, поведения или ситуаций, а также последствия этих изменений, являющиеся результатом потенциально или действительно, в соответствии с перспективой законодательной деятельности.

Другими словами, оценка призвана определить причинно-следственные отношения между законодательными действиями и социальной действительностью. В-третьих, оценка является попыткой методически проанализировать и оценить воздействие законодательства. Третий элемент этого определения нуждается в дальнейших пояснениях. Результаты оценки, отвечающие этим трем требованиям, в большинстве случаев фиксируются в форме замечаний, меморандумов, отчетов или статей.

Таким образом, они могут быть опубликованы или, по крайней мере, донесены до заинтересованных лиц или учреждений и критически изучены. Такое прагматическое определение представляет оценку, с одной стороны, как явно большее, чем чисто импрессионистскую, интуитивную политическую оценку; с другой стороны, оценка не обязательно отвечает наиболее жестким критериям настоящего научного анализа.

Она принимает во внимание интуитивное определение воздействия законодательства политиками или целевыми группами, она основана на практическом опыте и специальных знаниях властей, применяющих законодательство, и являет собой попытку пополнить это знание путем методических усилий, часто, но не обязательно включающих использование различных методов социальных наук. Другими словами, оценка - это прагматические усилия, направленные на выработку более соответствующей и более точной информации или знания о возможных или реальных причинно-следственных отношениях между законодательной деятельностью и позициями, поведением или ситуациями, наблюдаемыми в социальной действительности.

Конечно, такие причинно-следственные отношения часто трудно поддаются анализу. Причинность в социальной действительности - сложный феномен. В большинстве случаев она не может быть доказана в строгом научном смысле. Однако это не преуменьшает важности или даже необходимости оценки.

Поскольку если мы допускаем уместность "инструментальной перспективы", на которой основан методический подход к законотворчеству, законодатель вынужден признать существование таких причинно-следственных отношений. Эти действия базируются, явно или неявно, на допущениях, касающихся причинно-следственных отношений. Главная цель оценки состоит не в том, чтобы доказать истинность или ложность этих допущений. Другими словами, оценка - это прагматические усилия по совершенствованию представлений и знаний законодателя о воздействии законодательства.

Целью является приближенность к действительности, а не окончательная определенность или научное доказательство. В соответствии с аналитической моделью, лежащей в основе законодательной методологии, оценка должна проводиться как до, так и после формального введения в действие закона.

Таким образом, необходимо проводить различие между двумя различными перспективами или типами оценок: Перспективная оценка выполняется перед принятием формальных законодательных решений в целях обеспечения лучшего понимания возможных или потенциальных воздействий планируемого закона. В частности, она может оказаться полезной при выборе соответствующих инструментов для решения той или иной законодательной проблемы.

Ретроспективная оценка проводится после принятия закона, в ходе его применения или, в отдельных случаях, особенно если нормы ограничены во времени, непосредственно до или после завершения периода действия правовых норм. Целью ретроспективной оценки является определение того, что происходит после вступления в силу закона [7] и предвосхищение реального воздействия законодательных действий. Эта классификация важна в особенности потому, что инструменты, методы и технологии, используемые для оценки воздействия, различаются в зависимости от типа оценки.

Перспективная оценка, оценка возможного воздействия готовящегося закона, использует, по крайней мере частично, другие методы и технологии, чем ретроспективная оценка см. Тем не менее не стоит преувеличивать различия, даже с методологической точки зрения. В действительности, с практической точки зрения легиста, эти два типа оценки в значительной степени дополняют друг друга.

Перспективная методическая оценка возможного воздействия готовящегося закона значительно облегчает ретроспективную оценку: Возможно, законодательство даже может предусмотреть такие меры и гарантировать сбор необходимых данных.

С другой стороны, хорошая ретроспективная оценка способствует созданию более прочной основы для перспективной оценки, так как она предоставляет ценные данные для сравнений или аналогий и способствует углублению теоретического понимания, что делает возможным более точный прогноз воздействия закона. Таким образом, необходимо уделять равное внимание и одновременно развивать оба типа оценки. Особый тип законодательства, который должен быть упомянут в этом контексте, - это экспериментальное законодательство, то есть законодательство, действующее в течение ограниченного периода времени в целях определения приемлемости той или иной законодательной меры для достижения поставленных задач.

Другими словами, экспериментальное законодательство вводится с перспективной целью, но с методологической точки зрения требует ретроспективной оценки [8]. Конечно, каждое законодательное решение имеет в некотором смысле экспериментальный характер; оно может рассматриваться как часть учебного процесса, основанного на методе проб и ошибок. Но это не то, что подразумевается под выражением "экспериментальное законодательство".

Строго говоря, экспериментальное законодательство - это форма законодательства, имеющая некоторые особенности: Относительно простые примеры такого экспериментального законодательства могут быть обнаружены в области законодательства дорожного движения, в особенности в нормах, касающихся ограничения скорости.

Недавний и очень поучительный пример - принятый несколько лет назад в Швейцарии экспериментальный закон о распространении героина среди наркоманов в медицинских целях [9 ]. Основываясь на убедительных результатах этой оценки, Швейцария приняла решение о введении таких мер на определенный период.

В силу политически спорного характера этих мер было необходимо удостовериться, что оценка обеспечила надежные результаты. Оценка исследует воздействие законодательства. Воздействие является ее главным объектом - объектом, имеющим различные аспекты, которые могут быть рассмотрены с различных точек зрения и оценены в соответствии с различными критериями. Среди наиболее часто упоминаемых критериев оценки следующие три: Под действенностью мы подразумеваем степень соответствия наблюдаемых взглядов и поведения целевой группы населения индивидуумы, предприятия, должностные лица, отвечающие за применение законодательства нормативной модели, то есть отношениям и нормам поведения, предписанным законодателем.

Таким образом, в отношении этого критерия необходимо задать два вопроса: В отношении некоторых типов норм, в особенности для указов, предписаний или запретов в рамках, по крайней мере, первого вопроса может использоваться слово "соблюдение". В отношении норм других типов, таких как нормы, касающиеся предоставления разрешений или субсидий государственными властями, наиболее часто используемое слово - "применение".

В традиционном русле в центре внимания находится действенность закона. Под эффективностью мы имеем в виду степень достижения законом поставленной цели.

Этот критерий особенно интересен с политической точки зрения, также он показывает, насколько важно ясно определить цель или цели законодательного решения: Это вовсе не означает, что цели должны быть явно прописаны непосредственно в нормативном акте.

Они могут быть отражены в сопроводительном докладе или сформулированы в ходе парламентских дебатов. Без таких политически "санкционированных" определений целей оценщики вынуждены сами определять, что считать целью закона. Действенность - это условие, но не обязательная гарантия эффективности законодательства: С другой стороны, простой факт осуществления целей отдельного законодательного акта не доказывает эффективности этого акта; реализация целей может оказаться результатом действия прочих факторов.

Под целесообразностью мы подразумеваем соотношение между "затратами" и "выгодами" от законодательных действий [11]. Слова "затраты" и "выгоды" используются в этом контексте в очень широком смысле. Первое включает не только прямые финансовые последствия соблюдения применяемых правовых норм; также во внимание принимаются неосязаемые элементы, такие как психологические или эмоциональные неудобства, а также все отрицательные воздействия как результат законодательного акта.

Второе относится главным образом к целям отдельных законодательных действий: Таким образом, оценка целесообразности законодательства означает рассмотрение, с одной стороны, затрат на его применение и, с другой - степень достижения поставленных целей, делая возможным выбор между различными мерами или оценку пропорциональности различных мер. Оценка выгод и затрат выполняется прежде всего с точки зрения законодателя, но, конечно, может принимать во внимание и другие взгляды, особенно мнение "целевой" группы населения, на которую направлена правовая норма.

В этом смысле можно также различать внутренние и внешние затраты и выгоды. Эти три критерия действенность, эффективность и целесообразность выдвигают на первый план некоторые аспекты воздействия законодательства, они подчеркивают аспекты, являющиеся особенно важными в процессе законотворчества. Они, конечно, не исчерпывают все сложные причинно-следственные отношения, существующие в социальной действительности и рассматривают не все актуальные воздействия или последствия отдельных законодательных действий.

Это правовое обязательство призвано уменьшить травмы в случае автокатастрофы. Действенность этой нормы, как представляется, значительно варьируется. По крайней мере в некоторых странах или областях значительная часть водителей использует ремни безопасности и делает это, по крайней мере частично, из-за существования правового обязательства действенность.

Есть данные, подтверждающие, что использование ремня безопасности способствует сокращение травматизма эффективность. Затраты на применение этой меры техническое оборудование на автомобилях, действия по применению правовой нормы со стороны государственной власти, а также, в более широком смысле, физические и психологические ограничения для водителей и пассажиров не являются непропорциональными по сравнению с пользой этой меры для уменьшения травматизма целесообразность.

Тем не менее существуют некоторые свидетельства того, что эта мера имеет и отрицательный эффект, что может иметь результатом более скептические выводы. В частности, представляется, что использование ремней безопасности негативно влияет на отношение и оценку своих возможностей водителями, что приводим к большему количеству автокатастроф и особенно к нанесению более серьезных травм велосипедистам и пешеходам.

Таким образом, оценка полного воздействия от применения этой меры должна, очевидно, допускать некоторые нюансы. Оценка воздействия законодательных мер означает, во-первых, разумные допущения и гипотезы относительно потенциальных или реальных причинно-следственных связей между правовыми нормами и наблюдаемыми взглядами и отношениями, поведением и ситуациями, а во-вторых, проверку обоснованности этих допущений через использование всего соответствующего опыта, информации и знаний, доступных на данный момент, или тех, которые могут быть получены со временем с приложением адекватных усилий.

С точки зрения легнетов, одним из наиболее важных вопросов, конечно, является возможность практического осуществления оценки. Каковы практические инструменты, методы и методики, которые могут быть использованы для оценки воздействия законодательства? Ответы на эти вопросы варьируются, среди прочего, в зависимости от специфики каждого отдельного случая, специфических критериев, которые должны быть приняты во внимание, типа оценки перспективная или ретроспективная и степени достоверности и надежности результатов.

Перспективная оценка воздействия изменений в финансовом законодательстве в отношении частных вкладов не подразумевает использования тех же методов, которые используются для ретроспективной оценки действенности новых стандартов безопасности в области строительства или эффективности новых процедурных прав в пользу инвалидов в соответствии с принципом равноправия. Оценка научного или квазинаучного характера требует несравненно больших инвестиций по сравнению с интуитивной или импрессионистской политической оценкой, осуществляемой через систематическое использование практических знаний и опыта, предоставляемых ответственным административным органом.

Лучшие и наиболее надежные ретроспективные оценки используют различные качественные и количественные методы и методики, широко используемые в области социальных наук: Перспективная оценка опирается на практические тесты, демонстрационные программы, моделирование, эксперимент, прогноз, системный анализ, создание сценариев и так далее [13]. Другими словами, для выполнения как перспективной, так и ретроспективной оценки существует большое разнообразие сложных инструментов, которые могут использоваться как по отдельности, так и - что является предпочтительным - в комбинации "триангуляции" с целью получения наиболее надежных и точных результатов.

Тем не менее нужно признать, что, во-первых, даже эти сложные инструменты имеют свои методологические пределы: Легисты не обязательно сами должны быть в состоянии использовать эти сложные инструменты, но они должны по крайней мере знать, в каких ситуациях их было бы возможно и полезно использовать.

По практическим причинам легисты часто выбирают более скромные инструменты, инструменты, которые, возможно, более приемлемы для выдвижения причинно-следственных допущений, чем для их тестирования, но которые тем не менее очень полезны. Два таких инструмента заслуживают упоминания в данном контексте: И тот и другой могут использоваться как вспомогательные инструменты. Типология воздействия законодательства выделяет различные категории воздействия, например, намеренное и непреднамеренное воздействие, ожидаемое и неожиданное воздействие, положительное благоприятное и отрицательное неблагоприятное воздействие, прямое и косвенное воздействие, немедленное и отложенное воздействие, явное и символическое воздействие, упреждающее и последующее воздействие и так далее.

Эти различия способны повысить восприимчивость и понимание легистами сложности и многомерности причинно-следственных отношений в социальной действительности. Они выполняют в основном эвристическую функцию. Графическое представление причинно-следственных связей между правовой нормой и наблюдаемой социальной действительностью - путь наглядного изображения причинно-следственной гипотезы.

Оно помогает критически рассмотреть и исследовать эти гипотезы. Конечно, графическое моделирование неизбежно редуцирует сложность потенциальных или реальных причинно-следственных связей. Однако на практике оно значительно помогает раскрытию некоторых слабостей и недостатков разработанных гипотез или анализа причинно-следственных связей. Анализ системы соответствующих социальных и институциональных деятелей, целей отдельных законов, а также областей или сфер деятельности, на которые направлен тот или иной закон, является отправной точкой для разработки такого графика.

В последние три десятилетия оценка стала весьма важным элементом в законодательной практике многих стран. В некоторой степени она была институционализирована [14]. В том, что касается институционализации, мы можем выделить процедурные и организационные меры [15]. Процедурные меры - это, например, оценочные клаузулы обязательство осуществлять перспективную и или ретроспективную оценку или обязательство составлять периодические отчеты [16].

Особая форма так называемого законодательства заката была распространена в течение некоторого времени, особенно в некоторых штатах США. Организационные меры касаются создания специальных органов или служб, ответственных за оценку законодательства.

Такие органы или службы могут быть созданы в рамках различных министерств децентрализованное решение , в одном отдельном министерстве централизованное решение , в рамках парламентских служб или как автономные органы например ревизионная контора или суд. Они могут самостоятельно оценивать воздействие законодательства или уполномочивать внешних специалистов.

Институционализация оценки предоставляет некоторые преимущества: Оценка законодательства, будь то перспективная или ретроспективная оценка, является обязательным элементом любого методического, рационального подхода к законотворчеству. Все эти методические подходы базируются, по существу, на инструментальном представлении законодательства. Оценка является попыткой внести вклад - и в определенной степени эта попытка оказывается успешной - в повышение материального качества законодательства как инструмента социальных изменений.

В этом смысле оценка - это технократический инструмент. Как таковой она может и должна использоваться разумным способом, то есть прагматично и избирательно, при необходимом понимании методических и практических пределов. Оценка - не панацея, поэтому было бы неправильно применять ее во всех случаях без исключения как обязательную часть юридической рутины.

Как сказал один французский социолог права больше чем двадцать лет назад, рационализация законодательного выбора становится неразумной, когда она переходит некоторые пределы затрат и времени, на определенной стадии произвольность законодателя становится неразумной [17]. Тем не менее разумно применяемая оценка - это больше, чем технократический инструмент. С правовой или юридической точки зрения развитие нашего знания воздействия законодательных действий может дать новый смысл и новое понимание общих правовых или конституционных принципов, таких как принцип равенства перед законом, защита от произвола и, в частности, принцип пропорциональности.

В этом смысле оценка также способствует развитию традиционных догматических концепций и развитию правовой теории. Наконец, мы не должны недооценивать политическое измерение оценки.

С одной стороны, она усиливает ответственность законодателя за результаты своих решений и таким образом способствует демократическому функционированию политических учреждений. С другой стороны, она создает основы для критического - не только технократического - подхода к законодательству. Фактически обнаружение разрыва между целями или намерениями законодателя и достигнутыми в дейсвительности результатами может дать импульс для необходимой адаптации правовых норм, но это может также породить аргументы в пользу критической экспертизы политических институтов.

Таким образом, было бы неправильно рассматривать оценку лишь как инструмент социальной инженерии. Ее критическая функция столь же важна, как и ее технократическая функция. Понятие "эффективность принятия законов" столь абстрактно и малоплодотворно, что является искусственной конструкцией и на нынешнем уровне развития гуманитарной науки вряд ли может быть предметом научно-практического анализа, способного привести к позитивному результату.

Эффективность же принятия конкретного закона вполне может быть, почти математически, выявлена. Необходимо не только адекватное определение понятия "эффективность принятия закона", но и установление системы ее критериев показателей, свидетельств. Это сложнейшая задача выходит за рамки настоящего доклада.

Оговорюсь лишь, что при первом приближении "эффективность принятия закона" - мера пригодности всех элементов законотворческого процесса своевременно, при определенных социальных затратах приводить к опубликованию конкретного научно обоснованного закона.

Эффективность принятия закона зависит от множества разноплановых факторов. Представляется весьма затруднительным, а может быть, даже и невозможным составить некий системный, иерархически выстроенный перечень таких факторов. Эффективность принятия закона может быть определена и повышена различными путями. Один из них - обозначение факторов, снижающих эффективность принятия акта с одновременным предложением мер, нейтрализующих, смягчающих либо даже устраняющих действие этого "отрицательного", "негативного" обстоятельства.

Не скажу, что это радикальный, но зачастую болезненный путь, ибо он связан с критикой законодательства и законодателей, конкретных ученых, практиков и определенных творческих коллективов.

Тем не менее я изберу этот путь и постараюсь показать, "обрисовать" те негативные факторы, которые связаны с подготовкой и принятием концепции законопроекта и которые через этот элемент законотворческого процесса могут при определенных условиях замедлить, понизить результативность.

Первый фактор - неопределенность, многозначность термина "концепция законопроекта", отсутствие его логико-гносеологического статуса, отсутствие нормативной закрепленности этого понятия. В действующем российском законодательстве определение концепции законопроекта отсутствует.

Это обстоятельство существенно затрудняет законотворческий процесс, обедняет его содержание, лишает "твердой основы" и "отправной точки", осложняет выбор формы закона, увеличивает сроки прохождения законопроекта. Требуется относительно строгая законодательная дефиниция понятия "концепция законопроекта", которую надлежит поместить в давно предлагаемый закон о правотворчестве нормативных правовых актах. Для выработки определения концепции законопроекта необходимо установить, кто может и должен готовить этот документ, кто и как должен контролировать этот процесс.

На инициатора возлагать только постановку проблемы, а всю разработку в том числе концептуальную проводить силами специалистов. Вряд ли это жизнеспособное предложение. Инициатора законопроекта нет никакой необходимости лишать возможности разработки собственного варианта концепции. Его инициатива может и должна именно его усилиями "отлиться" в концепцию.

Понятие "специалист" в законотворчестве весьма относительно. Некоторые граждане становятся весьма крупными специалистами в каких-то узких сферах юридической деятельности и, сделав это своим "хобби", достигают значительных результатов в законотворчестве.

Весьма важно определиться в вопросе, что именно представляет собой концепция законопроекта с точки зрения логико гносеологической и юридико воспита тельной природы. Понятия "концепция" и "научная концепция" часто неоснователь но отождествляются в силу того обстоятельства, что общие свойства концепции сис темность знаний, уровень понятийного мышления нередко неоправданно приписы ваются исключительно научному познанию.

Но только ли научной должна быть концепция законопроекта? Конечно, в ее основе должны лежать определенные научные знания. Но не только они. Не менее важно иметь и технологически грамотно использовать практические знания. Любая концепция законопроекта - "квинтэссенция", прямое или косвенное, полное или частичное отражение сложившихся правовых позиций ее составителей.

Точнее сказать, это итог компро мисс а между их юридическими позициями, результат их согласования. Зависимость концепции законопроекта от реального уровня правосознания, качества правового чувства граждан и самих юридических позиций создателей очевидна. Вряд ли можно подготовить обоснованную, "проходи мую" концепцию законопроекта о профилактике правонарушений, об отмене смерт ной казни, об амнистии результатов "первоначального накопления капиталов" без учета этого высокозначимого фактора.

При создании концепции законопроекта сле дует учитывать реальные правовые позиции, ориентации и психологические уста новки тех субъектов, деятельность которых предполагается подвергнуть правовой регламентации. Опираться при этом желательно на данные крупных и долговремен ных социологических исследований. При подготовке концепций законопроектов со циологические исследования должны быть обязательным элементом ее обоснования.

Эта обязательность проистекает не только из необходимости изучения правовых позиций, интересов и потребностей граждан и организаций, вовлекаемых в правовое регулирование. Социологический анализ предмета регулирования на этом этапе "выводит" нас на проблему эффективности, ибо здесь сразу выявляются не только негативные факторы, тормозящие процесс юридического воздействия, но и факторы, которые его поддерживают, стимулируют. К тому же социологические исследования могут значительно помочь в подготовке прогноза действия будущего закона.

Например, из социологического опроса Независимого исследовательского центра РОМИР известно, что лишь 48,8 процента россиян готовы работать в ущерб свободному времени, а 26 процентов россиян ни при каких обстоятельствах не согласны работать в ущерб свободному времени.

Вполне очевидно, что при создании концепции трудового и административного законодательства нужно учитывать эту ситуацию. Иначе стимул или санкция не сработают. Подчеркивая, что концепция законопроекта - выражение правовых позиций ее составителей, нельзя не отметить, что категория "правовая позиция" до сих пор не освоена надлежащим образом в теории государства и права.

В качестве рабочего операционного определения концепции законопроекта можно предложить для обсуждения следующую дефиницию. Концепцию законопроекта необходимо отличать от его идеи.

В этом ракурсе не вполне удачным является наименование первой стадии подготовки проектов законов, которое дал В. Исаков в коллективной монографии "Законодательная техника". По сути, концепция законопроекта даже формально-логически отождествляется здесь с его идеей.

Идея и концепция законопроекта - разные стадии формирования права. Идея - начальная стадия формирования права, а концепция - гораздо более поздняя стадия законотворческой деятельности, когда идея уже оценена и принято решение готовить в ее развитие законопроект. В любом случае между идеей законопроекта и формированием ее концепции существует более или менее длительный временной разрыв.

Полагаю, что, учитывая роль и "катализирующее начало" идеи законопроекта, можно ее формулирование и обнародование считать относительно самостоятельной стадией подготовки проектов законов, которая предшествует формированию концепции законопроекта. Второй фактор - смешение, отождествление концепции законопроекта с иными директивными документами. Доктрины, федеральные программы, основные направления например, 1 ноября года распоряжением Правительства Российской Федерации N одобрены основные направления развития лесной промышленности - вот лишь некоторые наименования юридических актов, которые включают в себя значительное число структурных элементов концепции законопроектов.

Возникает вопрос об их жанре. Как отличить концепцию законопроекта от этих юридически значимых актов. К сожалению, и это надо отметить особо, даже некоторые законодатели не отличают концепцию законопроекта от пояснительной записки.

Так или иначе, но некоторые элементы, которые в постановлении Правительства Российской Федерации от 2 августа года N "Об утверждении Основных требований к концепции и разработке проектов федеральных законов" отнесены к содержанию проекта технического задания на разработку законопроекта, целесообразнее включить в содержание его концепции.

При этом некоторые отнесены как к концепции законопроекта, так и к проекту технического задания. Полагаю, что этот дубляж необходимо устранить не только по форме, но и по сути. Естественно, сделать это нужно в нормативном правовом акте более высокого уровня - федеральном законе.

Желательно более четко при этом содержательно "развести" концепцию законопроекта и техническое задание на его разработку. Может быть, даже есть резон выделить конкретные отличия между этими двумя документами, составляющими "ядро".

Статья Конституции Российской Федерации закрепляет перечень вопросов, подлежащих обязательному рассмотрению в Совете Федерации. Но порядок их рассмотрения общий. В Совет Федерации они попадают только после обсуждения Государственной Думой в трех чтениях. Совету Федерации приходится зачастую отклонять их, потому что в них не учтены интересы регионов. Представляется, что до внесения в Государственную Думу концепция соответствующего законопроекта могла бы рассматриваться Советом Федерации в качестве законодательного предложения такой порядок существует, например, в Германии.

Третий фактор - неопределенность условий, при которых требуется или не требуется подготовка концепции законопроекта. Есть смысл задаться вопросом, подготовка всех ли законопроектов требует создания концепции? Доминирует мнение, что концепции надо готовить лишь по "достаточно крупным" законодательным актам [20]. Практика свидетельствует, что подготовки концепции требует любой и каждый законопроект [21] , если он не посвящен какому-то сугубо частному, организационно-техническому вопросу.

Но такие отношения и это один из дефектов отечественного законотворчества не должны быть предметом закона. При исправлении этого "изгиба" российского законотворчества можно и даже необходимо констатировать, что все без изъятия законы нуждаются в концепции.

Вместе с тем ясно, что разные законопроекты требуют различных концепций. Для объемных и политически острых законопроектов необходима тщательная и подробная проработка концепции, для других - небольшая. Четвертый фактор - дефект правосознания участников законодательного процесса, состоящий в том, что нет адекватного понимания ценности, значения концепции законопроекта.

Пятый фактор - отсутствие ясности в вопросе о необходимом количестве элементов концепции законопроектов. В юридической литературе называется не только разное число элементов кон цепции законопроекта, но и дается им различное наименование, "выстраивается" неодинаковая последовательность их взаимодействия. Между тем структура концепции законопроекта может и должна быть стандартизирована. Имеется в виду обязательный набор ее элементов и последовательность их соединения, а не формальное единообразие.

Концепция законопроекта должна начинаться "с самой себя", с собственной дефиниции. Новейшая правотворческая практика уже идет по этому пути. Например, вот каким образом начинается Указ Президента Российской Федерации от 10 января года N После определения самого документа концепции логичнее всего сразу коротко, но предельно конкретно определить предмет, который в этом документе будет обрисован.

Если использовать язык современных информационных технологий, то речь идет об этапе идентификации проблемной области. После "обрисовки" предмета регуляции, как результат, необходимо дать обоснование "наименования законопроекта",. Только после этого мыслимо формирование целей законопроекта.

Имеется в виду не только определение конечной цели, а создание "древа целей". Следующий элемент концепции законопроекта - доказательства необходимое ти подготовки и принятия конкретного закона. Необходимо представление комплекса аргументов - экономических, политических, культурологических, психологических, демографических, правовых. Требуется убедительное обоснование того, что регулируемая проблема может быть решена только и именно законодательным путем.

Далее, важное место в концепции должно занять определение вида и места пла нируемого законопроекта в иерархии действующего законодательства. Не менее важно здесь указать, какие правительственные, ведомственные и локальные юридические акты должны быть подготовлены для конкретизации планируемого закона. Если возможно, желательно максимально точно определить место планируемого закона в системе Свода законов Российского государства и в классификаторе правовых актов [23].

Следующим относительно автономным элементом подготовки концепции законопроекта является установление формы будущего акта.

Имеется в виду обоснование необходимости существования закона в форме основ, кодекса, положения и тому подобного. Центральный и самый крупный по объему элемент подготовки концепции законопроекта - освещение структуры будущего закона. Механизм обеспечения реализации планируемого закона - еще один элемент концепции законопроекта.

Следующий элемент концепции законопроекта, который может существенно способствовать ее обоснованности, - составление прогноза действия планируемого закона, ожидаемый эффект от его реализации.

Последним, заключительным элементом концепции законопроекта может и должен выступать раздел о стоимости, реальной цене будущего закона. Для составления "финансового раздела" концепции в таких случаях требуются специальные бухгалтерские методики, особые способы исчисления. При оформлении этого раздела концепции следует с осторожностью относиться к предложениям и советам заинтересованных в законопроекте ведомств - они склонны ради сохранения собственных интересов, преимуществ, привилегий либо преуменьшать предстоящие расходы, либо, наоборот, преувеличивать их когда это касается штатного расписания, размера окладов управленцев.

По всей видимости, для кардинального решения этой проблемы требуется расширение компетенции Правового управления Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по организации комплексного экспер-тирования законопроектов.

Для этого необходимо расширение штатов, ибо должны быть профессиональные отделы по основным видам экспертиз. Ведь не секрет, что часто инициаторы и разработчики концепции законопроекта сами не в состоянии произвести экономические расчеты и дать полновесное финансовое обоснование его.

Правовое управление Аппарата Государственной Думы ныне также не в состоянии взять на себя такие расчеты. Как следствие, даже очень качественный законопроект "зависает", и его судьба на долгое время может остаться неопределенной.

В этой связи возникает один далеко не праздный вопрос: Шагом назад является то, что сейчас убрана обязанность проводить криминологическую экспертизу законопроекта. От того, как предлагаемый закон повлияет на состояние преступности, зависит эффективность либо неэффективность деятельности правоохранительной системы государства. Нельзя не отметить, что при подготовке концепций законопроектов далеко не всегда выполняется требование закона о проведении экологической экспертизы: Проекты правовых актов Российской Федерации нормативного и ненормативного характера, реализация которых может привести к негативным воздействиям на окружающую среду, подлежат обязательной государственной экологической экспертизе, проводимой на федеральном уровне статья И Федерального закона от 23 ноября года "Об экологической экспертизе", вступившего в силу 27 ноября года.

Концепция законопроекта должна содержать и еще один обязательный и весьма важный для ее последующей реализации элемент. В отечественной литературе он не отмечается. В концепции законопроекта необходимо показать методы ее адаптации с целью внедрения в массовое и групповое например, депутатское сознание пропаганда, популяризация.

Основные проблемы и совершенствование законодательной деятельности в РФ - Государство и право - xn----otbfdoaebgkp6a.xn--p1ai

Наряду с изложенными элементами в концепции законопроекта могут быть и некоторые иные. Их можно назвать "плавающими": Шестой фактор - отсутствие в законодательстве срока окончательного принятия концепции и юридической формы ее приемлемости. Концепция законопроекта должна быть подвержена тщательному рассмотрению всеми заинтересованными субъектами единожды что отнюдь не означает поверхностности обсуждения и окончательно. Многократное возвращение к сути и содержанию концепции законопроекта нецелесообразно.

Принятие концепции законопроекта означает полную определенность и абсолютную договоренность консенсус субъектов законотворчества. Пересмотр концепции законопроекта на любом после первого последующем этапе законотворчества недопустим.

На последующих этапах законотворчества мыслимо лишь уточнение и дополнение некоторых элементов концепции законопроекта, но при условии получения согласия всех заинтересованных сторон и без "ломки" принципиальных устоев документа.

В правосознании всех должно присутствовать: К сожалению, в Регламенте Государственной Думы нет запрета "возвращаться" к концепции законопроекта и во втором, и даже в третьем чтении. Полагаю, что такой запрет необходим. Для существенных обстоятельств в Регламенте Государственной Думы можно предусмотреть но исчерпывающим образом исключения из этого запрета. Однако, как общее и обязательное правило, надо закрепить, что одобрением или неодобрением концепции законопроекта должно завершаться первое чтение законопроекта.

При таком подходе у всех депутатов будет отчетливое представление о конечной цели первого чтения, о реальной результативности этого этапа законотворческой работы. Сейчас многие депутаты весьма своеобразно понимают задачи первого чтения законопроекта. Приведу лишь одно примечательное суждение депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации Ю. Нестерова фракция "ЯБЛОКО" при обсуждении 3 сентября года президентского проекта федерального закона "О праве на информацию".

Выступая от имени Комитета по информационной политике и связи, он, в частности, отметил: Но на мой взгляд, это в большей степени является демонстрацией политической воли парламента к регулированию данной сферы" [24].

Все изложенное приводит к убеждению, что статья Регламента Государственной Думы нуждается в существенной корректировке. В соответствии с этой статьей Государственная Дума при рассмотрении законопроекта в первом чтении лишь обсуждает его концепцию. Иными словами, нормативно Государственная Дума вообще концепцию не утверждает и не должна ее утверждать: Считаю, что такое положение принижает роль концепции законопроекта, делает затруднительным ее прохождение.

Необходимо со всей определенностью в Регламенте зафиксировать, что итогом первого чтения выступает одобрение либо утверждение или неодобрение либо отклонение концепции законопроекта. Вряд ли оправданно и то, что в последней редакции Регламента Государственной Думы "исчезла" такая форма законодательной инициативы, как внесение предложения о концепции законопроекта.

Законодатель, судя по всему, придерживается такой точки зрения, что если субъект хочет использовать право законодательной инициативы, то это право должно быть использовано не в форме предложения, а в форме готового проекта. Думается, что реально это выступает ограничением возможностей субъектов законодательной инициативы, да и всех иных желающих проявить правовую инициативу.

Седьмой фактор - неосновательное уклонение некоторых ведущих отделов Правового управления Аппарата Государственной Думы и заинтересованных депутатских объединений от участия в корректировке и лингво-юридической "шлифовки" концепции законопроекта. Примечательно признание заместителя начальника отдела лингвистической экспертизы законопроектов Правового управления Аппарата Государственной Думы Н.

И тут же оговаривается: По убеждению автора, часто бывает, что после такой правовой экспертизы текст законопроекта значительно меняется, поэтому его серьезная языковая, юридико-техническая обработка на этом этапе просто нецелесообразна. Думается, лингвистическое редактирование законопроектов перед вторым чтением значительно облегчилось и упростилось, если бы лингвистами и всеми иными заинтересованными специалистами был тщательно проэкспертирован текст концепции акта.

Вряд ли приходится сомневаться в том, что унификация терминологии должна быть проведена именно на стадии подготовки концепции законопроекта. Тот факт, что после первого чтения документ сильно меняется, не может служить основанием для уклонения от лингвистической экспертизы. Тем более, что в некоторых случаях эта работа проводится. Лингвисты подключаются на этом этапе тогда, когда текст содержит грубые ошибки и становится очевидно - принятие подобного акта дискредитирует Государственную Думу и представляет депутатов в крайне невыгодном свете.

В таком случае комитетам Государственной Думы дано право обратиться в Правовое управление даже на стадии внесения на первое чтение с предложением исправить явные ошибки. Кроме того, лингвистическая экспертиза проводится на этом этапе тогда, когда законопроект принимается сразу в трех чтениях.

Речь идет о том, что практика ранней лингвистической экспертизы имеется и неплохо этот опыт распространить как необходимое условие продвижения каждой концепции законопроекта.

Приведение текста законопроекта в соответствие с нормами современного литературного языка может и должно идти на всех этапах работы над документом.

Ни правовая наука, ни юридическая законотворческая практика не располагают полными и объективными знаниями о видах концепций законопроектов, не предложена по четким, не противоречивым критериям и их развернутая классификация. По методу изложения содержания концепции законопроектов можно разделить на описательные и математизированные.

По субъекту подготовки концепции законопроектов весьма условно, но можно разделить на аеторско личные и коллективные. По содержательно количественной направленности можно выделить: По объекту концепции можно подразделить на: Девятый фактор - неумение экономично и эффективно выбрать единственно верную из конкурирующих, а порой и несовместимых концепций законопроектов по одному и тому же предмету.

Коль скоро различных видов типов концепций законопроектов достаточно много, то неизбежна их конкуренция, ибо разработчики, естественно, по разному видят предмет, цели и средства законодательной регуляции. Предлагаемые концепции законопроекта часто "отменяют" друг друга, оказываются нереалистичными и потому не могут быть претворены в практику. Депутатам не под силу оценить многие из них.

Следовательно, быстрейшее, объективно-правильное устранение юридических и других коллизий - дело законодательных комитетов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.

Не секрет, что иногда "побеждают" не те концепции, которые наиболее содержательны и аргументированны, а те, за которыми стоят властные или экономически сильные структуры, авторитетные имена ученых, а еще чаще - "администраторов от науки". Все это создает такую интеллектуальную атмосферу в отношениях между разработчиками законопроектов, которая крайне неблагоприятна для проведения комплексных правовых исследований.

Возможность подготовки нескольких концептуальных документов по одному предмету законодательного регулирования всегда выдвигает проблему соизмеримое ти конкурирующих концепций законопроектов. Авторы, которые на начальном этапе работы над документом, как правило, известны поименно, затем "превращаются" в безликие коллективные образования. Указание авторства может существенно повысить качество концепции предлагаемого законопроекта.

Распространенное возражение против обозначения авторства концепций законов и других нормативных правовых актов состоит в том, что правотворческий процесс у нас по своей природе и процедуре принятия - коллективный. Поэтому якобы установить авторство концепции нормативного правового акта весьма затруднительно, а порой и невозможно, ибо лиц, принявших участие в его создании, много.

Представляется, однако, что данные возражения относятся более к технике учета вклада в тот или иной акт правотворчества и не могут служить препятствием для реализации предложения об "открытом" авторстве концепций да и самих нормативных актов.

Прежде всего, заинтересованным лицам целесообразно знать авторов концепций лишь наиболее значимых нормативных правовых актов, документов, если можно так выразиться, "высшего ранга". Речь идет об авторстве лишь тех законов и постановлений Правительства Российской Федерации, которые регулируют права и обязанности граждан, политические и демографические процессы жизнедеятельности общества, ведущие сферы производства и культурно-бытового обслуживания. К тому же совсем не обязательно перечисление всех лиц, принявших участие в подготовке, составлении и редактировании такого акта.

Полагаем, что достаточно указать авторов предложения об издании принципиально нового акта и авторов его концепции. Причем от авторов концепции целесообразно получить согласие на обозначение их фамилий, ибо тем самым они удостоверят истинность реализации предложенной ими концепции. По своей социальной сущности концептуальная обрисовка закона либо постановления Правительства мало чем отличается от изобретения. Как известно, законодательство многих государств об изобретательской деятельности предусматривает, что по просьбе автора изобретения, имеющего важное значение, этому изобретению может быть присвоено имя автора или специальное название.

Целесообразность определения авторства концепции нормативных правовых актов вызывается тем, что введение этого контрольного социального института ускорит и предметно индивидуализирует внедрение результатов научно-исследовательской работы в правотворчество, позволит лучше обеспечить "авторское сопровождение" документа, стимулирует заинтересованное изучение практики его реализации в целях своевременного устранения выявляющихся недостатков.

Дефекты "обезличенного" правового акта могут существовать бесконечно долго, ибо ничей профессиональный личный интерес непосредственно не затрагивают. Одиннадцатый фактор - отсутствие обязательной практики широкого независимого обсуждения концепции законопроекта после завершения работы над ней.

Круг участников обсуждения завершенной концепции законопроекта должен быть предельно широким - все заинтересованные лица, организации, ведущие партии, иностранные специалисты. В электронных сетях прежде всего, в Интернете надо проводить обсуждение не только законопроектов в порядке эксперимента это уже делается , но и их концепций. Круг участвующих в обсуждении и экспертизе концепций законопроектов должен быть значительно шире, нежели при экспертизе самих законопроектов.

Законопроекты должны экспертировать узкие специалисты. Полученная в результате экспертиз информация даст возможность окончательно решить, есть ли у концепции шанс на превращение в законодательный текст. Меня, как ученого-юриста, всегда интересовала проблема соотношения политики и права. А кроме того, десять лет практической работы в российском парламенте в качестве члена Комитета Государственной Думы по законодательству позволяют опираться не только на некоторые научные предположения, но и на определенный эмпирический материал, накопленный за эти годы.

Я хотел бы начать с определения понятий политики и права, исходя из того, что эти категории носят полисемантичный характер и используются в самых разных значениях. Для того чтобы не было недопонимания применительно к понятийному аппарату, я предложу ту трактовку политики и права, которая представляется наиболее приемлемой в отношении проблем, которые я хотел бы поднять в своем выступлении. Я исхожу из того, что политика и право представляют собой формы или инструменты социального регулирования общественных отношений, объективно необходимые практически на каждом этапе общественного развития и вместе с тем в значительной степени не просто различные, но даже полярные.

Эта противоположность базируется на двух принципиально разных типах социального регулирования.

Основные проблемы и совершенствование законодательной деятельности в РФ

Первый из этих типов можно назвать патерналистским, а в государственно-организованном обществе - государственно-патерналистским. Суть его состоит в том, что отношения регулируются с позиции наличия некоего властного центра.

Люди здесь находятся между собой в отношениях соподчинения, субординации. И основные методы регулирования таких отношений состоят в директивах, приказах, командах, распоряжениях, короче говоря, во властных велениях, адресованных от одних субъектов к другим. В теории права подобные методы регулирования отношений принято называть императивными, иногда административно-командными. Второй тип социального регулирования я называю либеральным, исходя из того, что в этой сфере отношений действуют люди, обладающие свободой, не находящиеся в отношениях власти-подчинения и строящие свое взаимодействие на принципах координации, согласования интересов.

Иными словами, здесь главным инструментом регулирования является не властное веление, а договор, соглашение. С моей точки зрения, политика тяготеет, более того, принадлежит к первому типу социального регулирования, право - ко второму. Да, безусловно, политика и право - регуляторы взаимодополняющие, пересекающиеся. Право, безусловно, нуждается в опоре на политическую силу. Но одновременно с этим право, вторгаясь в сферу власти, призвано не только и не столько легитимизировать ту или иную систему власти, но и облагородить ее, поставить некие рамки, в конечном счете привнести и в эту сферу элементы диспозитивности, элементы договора, элементы согласования.

Если исходить из такого, допускаю, что в какой-то степени и спорного определения понятий "политика" и "право", то мне бы хотелось остановиться всего лишь на трех аспектах взаимодействия политических и правовых начал в законодательном процессе. Я оставляю в стороне содержание законов, где тоже присутствуют и политические, и правовые моменты.

Меня сейчас интересует именно законодательный процесс. Тем более, как мне представляется, именно эта сторона законотворчества в целом пока наименее изучена.

Оценки, которые здесь высказываются как политиками, так и юристами, зачастую носят крайний характер и, увы, не ведут к сближению позиций. Три аспекта, о которых я хотел бы сказать, состоят в следующем.

Первый - соотношение властных и договорных начал в законодательном процессе. Второй - политическая целесообразность и та правовая процедура, которая предусмотрена для принятия законодательных решений.

И третий аспект - взаимоотношения политиков и юристов. Несмотря на то, что третий аспект носит в значительной степени личностный, субъективный характер, он представляется мне крайне значимым для формирования правовой политики государства. И поэтому на этом аспекте хотелось бы остановиться подробнее. Закон, как известно, представляет собой политико-правовой феномен. С одной стороны, безусловно, закон - это регулятор общественных отношений, это акт, содержащий права, обязанности и ответственность.

И я, безусловно, согласен с высказанной профессором Исаковым мыслью, что любая декларативность лишает или ослабляет регулятивное значение закона. Но вместе с тем, как говорил один известный общественный и политический деятель России, которого сейчас немодно цитировать: С этим трудно не согласиться.

И не только потому, что закон несет в себе политическую волю государства и стоящих за ним сил, но и по самому механизму его принятия. Потому что в демократическом государстве, остановимся сейчас только на нем, при самой демократичной и либеральной процедуре принятия закона он все-таки остается актом навязывания воли одной части общества другой его части. Да, через определенную процедуру, но именно навязывания. Потому что каждый закон в любой стране принимается не консенсусом, не по общему согласию, а при условии, что за него проголосовало большинство членов парламента.

Иначе говоря, здесь мы имеем дело именно с политическим решением, с властным велением, при котором меньшинство в парламенте и в обществе может быть, конечно, услышано, его позиция может быть даже отчасти и учтена, но в конечном счете все решает воля большинства. Кроме того, в законодательной деятельности соприкасаются и сталкиваются различные интересы.

И парламент - это не только, я бы даже сказал, не столько законодательный орган, сколько орган политической борьбы, где эти интересы сталкиваются, скрещиваются, воюют друг с другом, к счастью, воюют в мирной форме, без применения насилия отдельные известные эксцессы не в счет.

Вот и получается, что законодательство в любом демократическом государстве используется прежде всего для реализации определенных интересов и для навязывания, подчеркиваю, именно навязывания воли одной части общества другой. На мой взгляд, задача права состоит в том, чтобы этот линейный процесс сделать более сложным, обеспечить максимальное согласование интересов в ходе законодательной процедуры. И в конечном счете приблизиться к тому, чтобы правовой акт, закон был максимально приближен к высшей форме правового регулирования, каковой я считаю договор.

Кстати говоря, элементы такого правового воздействия на законодательный процесс можно заметить и в современной российской жизни, отчасти они даже заложены в нашей Конституции.

Скажем, это и установление о том, что наиболее важные законодательные акты носят конституционный характер и требуют для своего принятия квалифицированного большинства голосов парламентариев, то есть гораздо более высокой степени согласия. Это и двухпалатный состав парламента, и Президент как некий третий участник законодательного процесса, без подписи которого закон не может быть обнародован и введен в действие. Это и определенная процедура принятия того или иного закона, предполагающая слушания, возможность дискуссии, оппонирования и тому подобное.

Но я хочу подчеркнуть при этом один незыблемый факт: При всем том сама легитимность такого рода законодательной процедуры вызывает очень большие сомнения. Никто и нигде не доказал, что именно большинству принадлежит прерогатива на самые светлые и прогрессивные идеи. Как раз наоборот, известно, что передовым, эвристическим мышлением обладают единицы, люди, первоначально всегда находящиеся в меньшинстве.

Именно они прокладывают прогрессивные пути развития человечества. Но в парламенте они зачастую составляют меньшинство. Кроме того, несмотря ни на какой профессионализм парламента, совершенно очевидно, что самые светлые головы в сфере законотворчества, как правило, в парламенте не работают, находятся за его пределами.

Но решения принимают именно те, кто избран туда с помощью достаточно сомнительной с точки зрения здравого смысла процедуры выборов.

Можно добавить, что в любом парламенте постоянно присутствуют не только собственно политические, но и экономические интересы - групповые, корпоративные, частные, какие угодно. Без этого нет ни одного парламента.

Странно другое - что многие наши специалисты прекрасно понимая, что такое парламент, тем не менее адресуют ему некие требования и ожидания как чему-то единому, монистическому, управляемому из одного центра.

Положим, наш нынешний российский парламент действительно управляется из такого центра, это правда, но это, скорее, его порок. И кроме того, в этом самом центре тоже нет единства, идет постоянная борьба группировок вокруг президентской власти и вокруг правительства. Иначе говоря, невозможно думать о совершенствовании законодательной деятельности, не учитывая, не принимая во внимание всю эту гамму интересов, которые встречаются и скрещиваются в парламенте.

Об этом зачастую забывают правоведы, да и другие специалисты, что-то рекомендуя Государственной Думе, Совету Федерации, всем тем, кто принимает государственные и политические решения. Наши юристы, анализируя проблемы законотворчества, используют много различных терминов, зачастую игнорируя самый главный - "интерес".

Почему-то считается, что законодатели, политики стремятся к истине. Увы, как правило, это не соответствует действительности. Наверное, гениальные, выдающиеся политики способны думать еще и о следующих поколениях. Но вообще-то обычного политического деятеля можно заставить об этом думать только под принуждением и нередко в ущерб собственному интересу.

Поэтому, если мы как юридическое сообщество хотим реально и профессионально влиять на работу парламента, то должны понимать эти интересы, влезать в шкуру политиков и давать такие рекомендации, которые бы учитывали реальное положение дел. И с этой точки зрения главным носителем именно правового начала в любом парламенте всегда будет не парламентское большинство, а оппозиция.

Именно она заинтересована в том, чтобы защитить себя с помощью правовых механизмов. Большинству этого не нужно, оно, просто включая машину для голосования, решает все проблемы, никакое право ему не интересно.

А вот любая оппозиция, независимо от ее знака, всегда будет опираться на правовые демократические механизмы. И это вполне логично. Как говорил Рудольф Йеринг: Между тем юридическое сообщество в основном адресует свои рекомендации партии власти, наивно рассчитывая на то, что эта партия будет под их влиянием заниматься самоукрощением, самоограничением. Да с какой стати? У сильного, как известно, всегда бессильный виноват. А вот для оппозиции, повторяю еще раз, право - это очень важный инструмент борьбы за собственные политические усилия, но ровно до того момента, пока оппозиция не приобретает власть, и тогда все меняется.

Это не цинизм, я прошу понять меня правильно, это нормальный расчет, нормальная логика. И невозможно понять эту логику, если не влезть в шкуру политика. Хотя, конечно, партии, исповедующие либеральные взгляды, в большей степени, с моей точки зрения, ориентированы на правовые ценности.

Но им всегда грозит перерождение, как только сладкое слово "власть" становится вполне осязаемым и реальным. Перехожу ко второму аспекту.

Понятно, почему, скажем, все регламентные нормы, связанные с принятием законов в Государственной Думе, давно уже стали не чем иным, как инструментом политической борьбы. Одни и те же партии и фракции, будучи в большинстве, исповедуют одну норму поведения, а как только переходят в оппозицию - совсем иную.

В Думе второго созыва, где большинство составляли левые фракции, представитель Президента господин Котенков любил по головам считать депутатов, находящихся в зале, и фиксировать, что конкретный закон проголосован неправильно, поскольку в зале нет необходимого для его принятия количества депутатов. В Думе третьего созыва все зеркально. Уже левые пеняют тому же Котенкову и требуют пересчитать находящихся в зале депутатов.

Но думское большинство реагирует на эти требования с тем же пренебрежением. Честно говоря, я для себя уже давно сделал вывод: По-настоящему значимо только одно: Если зажглось, значит, закон будет подписан, будь на то, конечно, высшая политическая воля, и никакой Конституционный Суд ничего не изменит. Все это вполне закономерно. Парламент просто воспроизводит то, что имеет место в обществе, слабом и зараженном патернализмом.

В обществе присутствует не столько настрой на социальное сотрудничество, сколько на социальную вражду. В обществе обман и насилие не считаются чем-то абсолютно порочным. Что же тогда спрашивать с парламентариев? Они, собственно говоря, репродуцируют на своем уровне соответствующие модели и стандарты поведения. И если мы хотим облагородить парламент, то начинать должны с общества.

Тогда и парламент будет строго следовать тем требованиям, которые в социальной среде вызрели и стали уже частью образа жизни. В связи с этим перехожу к действительно очень важному вопросу о взаимодействии профессиональных юристов и политиков. Скажу откровенно, мне трудно общаться и с теми, и с другими, потому что и у профессиональных юристов, и у политиков присутствуют снобизм и нежелание услышать оппонента.

Юристы относятся к политикам так, как все понимающие мудрецы относятся к наивным, невежественным, да еще и возомнившим о себе невесть что людям. При этом забывается, что эти люди получили некий мандат доверия от того самого народа и общества, ради которого все, и юристы в том числе, работают.

С другой стороны, политики часто относятся к юристам, как к чему-то мешающему, назойливому, как к некоему обслуживающему персоналу, от которого можно в любой момент отмахнуться, переступить и идти дальше. Приходилось неоднократно слышать предложение: Правовое управление должно заниматься тем, чем занимается сегодня, и функции его менять не нужно.

Если даже считать, а это, к сожалению, далеко не так, что именно в Правовом управлении собрались самые лучшие эксперты страны. Принимается ведь решение политическое и серьезное, за которое отвечать будут не они, а те люди, кого избрали в парламент.

Я, как парламентарий, не хочу делить ответственность ни с кем. Пусть уважаемый начальник Правового управления пройдет выборы, получит мандат на принятие решений и тогда он, безусловно, эти решения будет принимать. Это совершенно нормальная логика рассуждений любого политика, основанная на демократических институтах, потому что принимают решение те, кого избрали, кому доверили.

Другого способа легитимизации политических решений просто не существует. А задача экспертов - помочь, посоветовать, подсказать. Дело и право политика - слушать или не слушать. И затем отвечать своим мандатом перед избирателями, перед страной за то, что не послушали, или за то, что послушали. Но отвечать будем мы, а не те, кто советует.

С другой стороны, тот абсолютный цинизм и пренебрежение к правовой мысли, которые подчас проявляют политики, вне всякого сомнения, тоже поощрять ни в коем случае нельзя.

Но беда-то ведь еще вот в чем. Выбирают у нас в парламент не потому, что человек умеет профессионально работать над законами. Я третий созыв в Государственной Думе, не последний юрист там, но честно вам скажу, что только примерно 3 процента моих избирателей, которые за меня стабильно голосуют, знают, что я там какими-то законами занимаюсь, и что вообще в Думе законы принимают.

Остальные же голосуют за то, что хороший человек, говорить умеет, за людей душой болеет или еще за что-нибудь: В таких условиях депутат очень быстро понимает, что надо не о качестве законов думать, а о том, как предстать в более выгодном свете перед своими избирателями.

Над этим можно смеяться, считать это неправильным, но такова объективная реальность. Разумеется, более зрелое общество с развитой партийной системой обеспечивает отбор на должности кандидатов в депутаты людей, как правило, с юридическим или экономическим образованием, другими необходимыми данными для парламентской деятельности. Но даже эти люди могут переступить через любую самую ценную юридическую рекомендацию ради интересов. И если мы хотим, чтобы этого не происходило, недостаточно одних рафинированных рекомендаций.

Их нужно обязательно соединить со встречным политическим интересом. Хотел бы высказать пару упреков в адрес коллег-юристов. Когда от политиков, депутатов требуют следования научным канонам, забывают, что в самой юридической науке тоже плюрализм, столько школ и мнений, что, собственно говоря, не ясно, к чему и к кому прислушиваться. Так, мной внесен в Государственную Думу проект федерального закона об административных процедурах. У меня сейчас головная боль с этим законом даже не столько из-за политических аспектов хотя острота политического противостояния здесь вполне понятна.

Главная проблема в том, что раскололся юридический лагерь. Научные амбиции, нетерпимость к чужому мнению мешают нормальному здравому подходу, решению социально важных задач, потому что, допустим, Институт законодательства и сравнительного правоведения исходит из другой структуры этого закона. А раз структура не наша, то и содержание закона неприемлемо. Смею утверждать, что немало важных законодательных решений было подорвано безответственностью экспертов, их неспособностью увидеть лес за деревьями, желанием любой ценой навязать законодателю свои профессиональные вкусы и пристрастия.

Так что, господа-эксперты, если вы хотите, чтобы политики к вам прислушивались, будьте любезны и в вашем сообществе находить некий консенсус или по крайней мере компромисс по базовым вопросам.

Я довольно много законов через Думу провел, часто рабочими группами руководил и вот что подметил. Нередко при подготовке серьезного законопроекта, кодекса сталкиваешься с удивительным упрямством эксперта, который совершенно забывает о социальном смысле закона или той или иной нормы.

И буквально "зацикливается" на некой формальной вещи. Мне огромных трудов в свое время стоило "пробить" в общую часть Налогового кодекса, который сейчас действует, статью 6. На мой взгляд, статья по подходу принципиально важная.

Она определяет критерии несоответствия нормативных правовых актов Налоговому кодексу, давая, на мой взгляд, четкие ориентиры судам в случае соответствующей коллизии. Можно спорить, все ли там сформулировано правильно, но то, что такая статья принципиально важна, для меня бесспорно. Какой главный контраргумент я слышал от экспертов? Это не статья Налогового кодекса, мне говорили. Почему это только в Налоговом кодексе? Почему надо с него начинать? Это касается абсолютно всего законодательства, это должно быть где-то.

В законе о нормативных актах? Когда мы до него доживем, а Налоговый кодекс на выходе. Почему не начать сейчас, почему не пойти от частного к общему? Кому от этого хуже? Неделю, наверное, была по этому поводу ожесточенная дискуссия, причем, повторяю, не политическая, а именно с так называемыми профессионалами. Когда вполне здравые политики сталкиваются с такими экспертными подходами, у них это вызывает естественное раздражение. Как следствие - возрастающее желание скорее прорваться к заветной законотворческой цели, сметая с дороги кажущиеся надуманными юридические преграды.

И так прорываются, что в итоге Налоговый кодекс принимается с грамматическими, синтаксическими и прочими ошибками, а в Земельном кодексе после голосования в третьем чтении вообще две страницы перепечатывать пришлось.

Я высказал несколько парадоксальную мысль, что здесь вина не только тех политиков, которые руководствуются политической целесообразностью, но и тех юристов, которые, не желая вникнуть в политический интерес, в социальный смысл закона, начинают заниматься казуистикой, важной, конечно, но в другое, спокойное время.

А сегодня, поскольку страна находится на переходном этапе, поскольку так или иначе, но нужны определенные реформы, они невозможны без политической воли. А значит где-то, извините, и не без того, чтобы что-то не сломать через колено. Я, как вы уже поняли, сторонник правового подхода, максимального согласования всех интересов. Но так не всегда получается. Поэтому я просто просил бы правоведов не ставить нереальных задач, а работать с тем, что есть.

Стараться понять политический интерес отдельных партий, групп, корпораций, в конце концов бюрократии в целом, гражданского общества, его элементов. И свои правовые рекомендации формулировать с учетом этих интересов. В противном случае так и будет: Прямо как по Киплингу: Я надеюсь все-таки на скорую встречу.

Но для этого определенное взаимопонимание должны проявить и те, и другие. А в идеале, в перспективе я вообще считаю, что законов должно быть очень мало. Они должны быть сведены в основном к запретам. А все остальное - это саморегулирование или договорное регулирование, с которым общество, свободное от патернализма, способно справится без государственно-властного вмешательства. Но как принято говорить в таких ситуациях, ссылаясь на нашего известного русского поэта: Цель всей законодательной работы состоит в создании "сравнительно хороших" законов, так как принять "абсолютно хорошие" законы означает достичь справедливости, а справедливость - это идеал, к которому мы стремимся, но которого никогда не достигнем.

Анализ текущего состояния законодательства показывает, что мы весьма далеки от этого идеала. Во-первых, мы отягощены слишком многими законами из-за чрезмерного количества норм и быстрого разрастания законов, в итоге люди не знают законов. Во-вторых, мы создаем законы, далекие от совершенства. Мы страдаем от недостаточного качества норм, плохого стиля, технических недостатков и ошибок в правовых системах.

Этот довольно скептический диагноз основан на наблюдениях, которые опрокидывают наши добрые намерения создать "сравнительно хорошие" законы в трех сферах:. Во-первых, что наши современные общества и государства волнует, так это создание государства всеобщего благоденствия, развитие науки, технологий и проблемы экологии, которые требуют регулирования. В целом, это ускоренное развитие социально-экономической жизни, которое приводит к "зарегулированноеT" и бесконечному потоку законов.

Во-вторых, организация законотворчества складывается не в пользу "сравнительно хороших" законов. Законы - далеко не результат четкого решения, принятого ограниченным числом законодателей комитетов, парламента, министров , а скорее продукт взаимодействия большого числа непарламентских участников.

Законы - это компромисс различных интересов, коалиций и плюралистических сил. Наконец, есть конституционные проблемы. Суды детализируют закон, поощряя законодателей к его исправлению. Это проблема горизонтального разделения властей - законодательной, исполнительной и судебной.

Имеет также место сложный параллелизм в деятельности центральных и местных законодателей в результате вертикального разделения властей. Существующая доктрина провозглашает, что согласно принципам верховенства закона и демократии требуется статутное право для выполнения большинства действий государства, касающихся фундаментальных прав.

Этот принцип ясно определен в статье 19 Основного Закона Федеративной Республики Германия: Такие статуты должны применяться в общем, а не по отдельности, в каждом отдельном случае. Кроме того, такие статуты должны быть названы Основными Правами со ссылкой на соответствующую статью".

Этот принцип "законности действий государства" является двигателем законодательства современного "активного государства". На практике можно поставить следующий диагноз - мы имеем слишком много законов и дефицит качества норм. Такой диагноз влечет за собой следующие последствия. Во-первых, законы недостаточно прозрачны. Возможности знания закона ограничены. Например, средний гражданин в Германии должен повиноваться 3, статутам, 8, пунктам делегированного закона, всего приблизительно 85, правовым положениям.

Во-вторых, эта непрозрачность и чрезмерное количество законов ведет к недостаточной эффективности применения законов. Это мешает государству точно определить, действительно ли деловые круги, административные власти и отдельные люди соблюдают закон. Наконец, с другой стороны, это препятствует признанию законов обществом и уменьшает готовность повиноваться им. Эти обстоятельства являются результатом текущей ситуации, и решением может быть только обеспечение принятия меньшего количества законов улучшенного качества.

Необходимо сократить число законов и упростить их, например, вводить в действие рамочные законы, целевые предписания и координирующие законы. Мы должны улучшить технику законодательства путем использования директив как в Испании, Австрии, Германии и других странах , обучая навыкам составления проектов, путем учреждения специальных комитетов в министерствах и Парламенте.

В-третьих, мы должны повысить эффективность выполнения законов путем оценки и совершенствования этих законов. Вот почему необходимо обратиться к оценке законов, в особенности ввиду защиты фундаментальных прав. Правоведение, наука о законодательстве, в течение долгого времени занималась содержанием законов и законотворческим процессом в министерствах и Парламенте.

Ее действия, как в теории, так и на практике, только недавно начали сосредотачиваться на выполнении, действенности и эффективности норм.

Во-первых, бюджетное давление, которое призывает к более рациональным и более дешевым законам. Во-вторых, неолиберальная философия "тонкого государства", повторно изобретающая правительство как "маленькое" правительство, представляющая государство не более, чем агентом для предоставления предметов первой необходимости. В-третьих, необходимость обеспечить общественное признание законов и избежать уклонения от выполнения законов.

Оценка - это использование методов социальных наук для прогноза и вычисления влияния норм, особенно стоимости законов. Законы должны быть максимально действенны и эффективны. Они должны отвечать требованию экономической рациональности. Они должны достигнуть максимума или оптимума. Действенность - это применение законов в соответствии с намерением законодателя. Вопрос в том, выполняется ли в действительности то, что законодатель хотел воплотить в жизнь.

Вопрос в том, обеспечивает ли закон максимальный эффект при данных затратах или требуемый результат с минимальными затратами. Вопрос о том, выполняют ли нормы задачу регулирования того, что они должны регулировать, вызывает очень большой интерес. Оценка - самый быстро растущий раздел науки права, где экономисты, психологи, социологи и эксперты по праву успешно сотрудничают. Нет сомнения, что закон должен быть эффективным, правовые установки - "качественными", а их исполнение должно быть надежно обеспечено.

Всесторонняя перспективная оценка влияния законодательства весьма сложна, практически невозможна. Более ограниченная оценка финансового влияния законодательства возможна и становится стандартом в Европейских странах и в Соединенных Штатах Америки. Перспективная оценка учитывает затраты на выполнение закона в предпринимательстве и в государственной власти и его "стоимость" для отдельных людей.

Предложения по применению мер для обеспечения действенного применения законов и инструменты, которые уже применяются, настолько многочисленны, что можно ограничиться упоминанием лишь некоторых из них, например:. Большинство мнений по поводу проведения основательной оценки оптимистичны. Тем не менее существует и пессимистическая точка зрения. Например, в Швейцарии бытует такое мнение: В обоих регионах действует один и тот же статут, однако он применяется по-разному.

Настоящий доклад посвящен оценке законодательства с точки зрения соблюдения фундаментальных прав. Какие основополагающие права мы имеем в виду?

Существуют четыре категории таких прав. Во-первых, мы имеем в виду универсальную международную совокупность основополагающих прав человека, записанных в следующих документах:. Во-вторых, существуют основополагающие права, закрепленные в соглашениях региональных организаций, например:. В-третьих, перечень основополагающих прав обычно приводится в национальных конституциях и, наконец, в федеративных государствах дополнительные основополагающие права закреплены в конституциях субъектов федерации.

При оценке законопроектов и законов необходимо рассматривать основополагающие права с нескольких точек зрения. Основополагающие права как совокупные, а именно политические права, которые составляют демократию:.

Основополагающие права в этом смысле - барьеры для защиты личности от незаконного вторжения в его или ее права. Фундаментальные права имеют "положительную" перспективу. Среди осно вополагающих прав - право пользоваться благами и услугами, предоставляемыми государством:. Все эти основополагающие права - совокупные в отрицательном и положительном понимании - были показаны с точки зрения личности, субъективно. Но они имеют объективный аспект. Они являются социальными, политическими, конституционными институтами и составляют структуру государства и общества.

Свобода слова и взглядов жизненно необходима для либерального, плюралистического государства. Свобода слова - это основа открытого общества и демократии. Скажите мне, в какой степени вы пользуетесь свободой слова, и я скажу вам, в какой степени свободно то государство, в котором вы живете. Свобода веры и убеждений - обязательная основа для нейтрального, дистанцированного государства. Нейтральное государство не имеет никакой религии, никакой идеологии. Они важны, но должны быть предоставлены на усмотрение личности.

Свобода выбора профессии и имущественных прав характеризует экономический порядок государства например, рыночная экономика или экономика, регулируемая государством.



 
001809
В освоении новой техники Вы поступаете так:
изучаете инструкцию
просите кого-нибудь помочь
полагаетесь на интуицию
© 2005 — 2016 «xn----otbfdoaebgkp6a.xn--p1ai» Документы на все случаи!